淺談城市污水處理建設項目融資模式

孫開勝

摘 要:本文主要探討BT與BOT這兩種投資模式污水處理廠建成后的運營、移交方式,在投資者的投資回收方式、回收期、回報率等方面有很大的區別。

關鍵詞:污水處理融資模式

中圖分類號:F550 文獻標識碼:A 文章編號:1674-098x(2012)05(b)-0187-01

城市污水處理廠作為市政公用設施,根據國家法規的相關規定其產權必須由政府所有。但由于城市污水處理廠的建設資金數目龐大,由地方財政一次性撥款建設令政府負擔困難。資金不足,成為城市污水處理所要解決的根本問題。為解決污水處理設施建設資金不足問題,政府和相關機構進行了一些探索,嘗試將投資主體多元化。近年來,國務院相繼頒布了一系列的行政法規,為市政公用基礎設施建設拓寬了融資渠道,打破了政策瓶頸。目前,不論是內資企業還是外資財團對國內的城市污水處理項目主要采用BT與BOT兩種投資模式。這兩種模式在污水處理廠建成后的運營、移交方式,在投資者的投資回收方式、回收期、回報率等方面有很大的區別。

建設污水處理廠的根本目的是保護地方環境,付出合理的成本保證城市的健康可持續發展;而投資者的目的是追求最大的利潤和投資回報。對于投資者來說,即使通過污水達標排放改善了地方環境,但如果得不到預期的回報,那也是失敗的。對于地方政府來說,投資者在獲得豐厚利潤的同時無疑加重了地方企業、居民的經濟負擔(也就是說環保成本被人為的增加)。在該項目的運作中,合作雙方為了實現各自的目的都要承擔一定的風險,只有最大限度降低各自的風險,才有可能達到真正意義上的互利雙贏。下面就對這兩種投資模式得區別作一定的探討。

1 BOT模式

即建設－運營－轉讓模式。指政府將通常由自身承擔的重大項目的建設、經營和維修責任以契約方式交給投資者,投資者建成此項目后,在協議期內對該項目擁有經營權、收益權,以收回投資和獲得合理利潤,特許權期滿后則將該項目無償交還給當地政府。此種模式在拓寬投資渠道、解決建設資金方面的優勢是顯而易見的,這里不再累述。但同時,該模式在我國目前的政治、經濟、法律現狀下,也存在著相當大的風險和弊病。

1.1 投資者實力不足或目的不純?項目管理者聯盟,項目管理問題

投資者的規模、實力參差不齊,有些企業根本不具備相應的實力卻對運行價格進行惡意競爭,利用政府對環保專業欠缺了解而拿到BOT項目,可以想象,這樣的BOT項目即使污水廠建成,也是運行不下去的。還有的項目是由多個中小投資者共同集資建設,很可能在建設投入、運營管理、利益分配等方面出現糾紛,從而造成項目停建和運行癱瘓。一些投資者把拿到污水處理BOT項目做為自己達到集資、貸款目的的一種手段。

1.2 項目前期工作(商務、技術談判)時間較長、過程復雜、融資成本高

BOT項目是由政府、投資方和其他相關部門和企業簽署的一系列的協議、合約、合同保證實施的。由于涉及的方面較多而特許經營期(15—20年)較長,很難保證所有協議在這樣長的時間內保障各自的利益。所以,該項目的前期工作相對煩瑣、復雜的多。較長的時間和復雜的談判決定了政府采用BOT模式建設污水處理廠需要付出較高的前期運做成本。

1.3 污水處理廠在運營中的風險

BOT項目將污水廠的運營推向了市場,增大了政府監管難度。污水廠長時間運營期間,運營方與政府及其他相關部門難免為了各自的利益產生糾紛和扯皮的現象。市政設施本身的不可停止、不可替代、不以贏利為根本目的而服務于大眾的的特性,與追求利潤、從事市場行為的企業有根本的不同。政府不能僅僅為了快上項目而把污水處理廠簡單的推向市場,給日后的管理埋下巨大的隱患。

1.4 項目在移交時(也就是BOT中T—transfer)的風險

我國目前還沒有一座采用BOT模式建設的污水處理廠移交,而且由于近幾年才開始運做該項目,所以未來十年也不會有污水處理廠移交(除了合作失敗,政府無奈接手)。污水廠在移交中的風險,存在的問題暫時還沒有顯現,但可以肯定移交的過程并不會順利。

政府在污水廠BOT合同的擬訂中,關于移交環節沒有任何經驗或教訓可以借鑒,這樣協議中關于移交的規定難免會有缺漏;同時,污水處理廠在經過漫長的20年(15或25年)后,投資者內部和政府的主管領導肯定發生了巨大的變化,當初參與簽定BOT協議的當事人不會參與該項目的移交。這樣,在項目移交時政府和投資者很可能出現爭議和糾紛。?隨著科學技術的發展和對環境保護研究的重視,污水處理工藝在20年間一定會產生巨大的突破和發展,新工藝將擁有更佳處理效果和更低處理成本。20年前的處理工藝及設備還有沒有使用的價值。

2 BT模式

即城市污水處理廠由地方政府立項,建設資金全部由投資人墊款建設,建成后即交由政府相關部門運營,投資人不占股份,不參與運營收益。建設資金由地方政府在5—6年內分期償還。

此種模式與BOT模式比較,優勢為:?本文轉自項目管理者聯

(1)同樣解決了政府在項目建設中的資金壓力,政府無需投入資金即建成了城市污水處理廠。與BOT模式相比,還款期縮短,政府對投資者獲得的投資回報很容易計算和控制,投資者的利潤減少。

(2)項目前期工作,操作更加規范、成熟,風險降低、融資成本大大減少。政府運做污水廠BT項目與其他國有產權工程的前期工作基本相同,只不過是付款方式不同(工程竣工使用后才開始付款,并分幾年償還),政府操作起來得心應手。同時與BOT模式相比,由于投資者不參與污水廠的運營,減少了雙方商務談判的煩瑣和隨之而來的一系列條款與協議,自然時間和投入也大為減少。

(3)污水廠建成后,即交由政府運營,納入市政整體水循環體系,規劃、運營、管理、維護主體(當地政府)統一,收費合理,管理規范,將更好的保證污水廠正常的運行。污水處理廠作為市政公用設施,其根本作用是保障城市功能,保護當地環境,政府會以此作為污水廠的經營核心(BOT模式中,投資者是以贏利為核心),協調各部門、各企業與污水廠的關系,避免了可能出現的糾紛。

(4)卸掉(減輕)了政府的財政負擔,并可從污水處理廠的運營中獲得可觀的收益。在極少數經濟落后地區,向企業和居民收取的排污費很低(甚至沒有),如果由投資者

運營(BOT),除去處理成本額外付給投資者的運營費用和投資回報將令政府不堪負重,而由政府運營,只需付出最基本的處理成本,政府的壓力和負擔顯然大大的減輕。在大部分地區,政府收取的排污費已能保證污水處理的成本,政府無需財政補貼,污水廠完全能夠自給自足。

本總之,國內已經有幾十家采用BT模式建設的城市污水處理廠項目取得了成功,目前均運行穩定、經營正常。這與BOT模式雨點小、雷聲大,建成的少、半途而廢的多,負面新聞不斷形成了鮮明的對比。