動物衛生監督行政處罰權淺析

管艷平，孫亞紅，郭紅星

中圖分類號：S851.34+2文獻標識碼：B文章編號：1007-273X（2012）12-0022-03

動物衛生監督行政處罰是動物衛生監督機構依法對違反動物衛生法律法規行為人所作出的一種法律制裁。依法實施處罰是依法行政的基本要求，也是相對人合法權益不受侵犯的根本保證。行政執法必備4個條件：行政執法主體合法，適用法律、法規和規章準確，符合法定的程序，符合法定的形式。前兩者構成執法的實體問題，后兩者構成執法的程序問題。實體和程序，猶如鳥之兩翼、車之兩輪，缺一不可。但在實踐工作中，一些動物衛生監督機構在實施行政處罰中一味考慮自身執法的權威，而沒有考慮當事人的權力和法律的嚴謹性，常常是邊執法邊違法，嚴重影響了行政執法的公正性和權威性。此文就基層動物衛生監督行政執法程序應注意的問題進行簡要闡述。

1立案

（1）立案時間。立案是動物防疫行政執法的第一道法律步驟，為一個獨立的階段，只有經立案后才可以進行調查取證，否則視為程序違法。而在實際辦案過程中，一些辦案人員為求銷案記錄為零，不按法定程序規范辦案，多采用先調查取證，在認為案件有了大概輪廓，甚至在將進入結案階段時再補辦立案手續。

（2）立案審批。動物衛生監督執法人員對依法應當給予行政處罰的案件，應當及時填寫《行政處罰立案審批表》，報本部門負責人批準。未經部門負責人的批準不得違反法定程序立案調查。一般程序案件不需要立案。

（3）管轄權。動物衛生監督行政處罰案件管轄權問題是屬于立案階段應解決的首要問題。《動物防疫法》第八條規定了“屬地”管轄形式，《農業行政處罰程序規定》第七條第一款也規定了“違法行為發生地”的管轄原則，同時又在第八條、第十條、第十一條、第十二條、第十三條中規定了指定管轄、管轄權的專一、級別管轄、報請管轄、移送管轄等多種特殊的管轄形式。如果動物衛生監督機構在辦理行政處罰案件中一味機械地運用“屬地”管轄原則，勢必會造成行政處罰超越管轄權的不當行為，造成行政處罰決定的無效或引起行政訴訟。

（4）追溯時限。《行政處罰法》第二十九條規定：“違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰。”動物衛生監督機構若違反行政處罰追溯時限規定辦案，該行政處罰將不發生任何法律效力。

（5）重復處罰。《行政處罰法》第二十四條規定：“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”動物衛生監督機構不能為了抓罰款收入，對其他執法部門已立案處罰的同一違法行為再次進行立案。

（6）不予處罰規定。《行政處罰法》第二十五條、二十六條、二十七條規定，不滿14周歲的人有違法行為的、精神病人在不能辨認或不能控制自己行為時有違法行為的、違法行為輕微并及時糾正沒有造成危害后果的，不予行政處罰。

2調查取證

調查取證是動物衛生監督機構受理案件后，通過深入現場向有關人員了解事實真相，聽取當事人的陳述，取得證據并加以整理的過程。調查取證直接關系著案件的審理。然而，在實際工作中，執法人員辛苦取得的證據不一定都是案件所需要的，有可能會是無效證據或錯誤證據，這樣可能喪失取得有效證據的時間和機會，給動物衛生監督工作造成很被動的局面，甚至導致敗訴的發生。因此，必須盡可能地做到取證的客觀性、合法性及全面性。

2.1調查取證的方法

（1）現場勘驗筆錄。執法人員到達現場后，通過對現場的調查，記錄下與違法活動有關的一切情況及活動。對現場情況盡可能用法律術語客觀、真實地作以記錄，準確記錄下與違法事件有關的事項。如出售病害肉，要記清肉品的總量，對未出售的病害肉的重量進行稱量，對病害肉品的形態、病理變化等詳細記錄，記錄內容經當事人或見證人確認無誤后，注明“以上內容屬實”并簽字或蓋章，被調查人拒絕簽字的，辦案人要在筆錄上注明“當事人拒絕簽字”，注明拒簽的理由，并讓最少2名在場見證人簽名或蓋章。

（2）詢問筆錄。詢問筆錄是對現場筆錄的補充。詢問筆錄的事實內容一定要言簡意賅，文字確切精煉，字跡清楚，標點符號正確。切忌漏項或用副詞等代替描述，使用模糊性語言，無數量概念等。在詢問筆錄的卷面涂改處和結尾部分必須有被詢問人注明的“以上所述情況屬實，經核對無誤”，且被詢問人要在筆錄材料上逐項簽名或按手印。

（3）物證。與案件有關的物品可以進行扣押或登記保存，如病死的動物、動物產品、涂改的檢疫證等。在證據可能滅失、變質或者以后難以取得的情況下，經行政機關負責人批準，可以先行登記保存和提取，但必須在7d內及時對物品作出處理決定，在此期間當事人或有關人員不得銷毀或者轉移證據。

（4）抽樣鑒定。對疑似不符合動物衛生要求的物品可進行抽樣鑒定，并作出鑒定報告。如病害肉要寫明肉品的大小、形狀、特征、病理變化、病變程度、鑒定依據、化驗結果等詳細情況，最后一定要在鑒定報告上寫明鑒定結論。技術鑒定人員要在鑒定報告上簽字，并加蓋鑒定單位公章才能生效。

（5）視聽資料。辦案人經當事人同意后可以對當事人問詢過程進行錄音。對與動物衛生案件有關的物品、地點、人員要進行拍照錄像，多角度重點突出，盡可能有一張當事人與物品在一起的照片，以證明物品與當事人的所屬關系。錄音、照片、攝像最真實、全面，也最直觀。

另外，調查取證還可以通過書證、證人證言、查訪詢問、查閱資料、復印等多種形式。只有取得的證據越充分、全面、客觀、真實，我們在辦理動物衛生監督案件時才會越準確、可靠，才能辦成真正意義上的鐵案。

2.2調查取證的要求

（1）動物衛生監督人員調查取證時至少要有2名執法人員在場，著裝整齊，佩戴標志，持證執法。如屬于回避對象的，應依法申請回避。

（2）依法進行。只有嚴格按法律要求調查取得的證據才是有效證據，調查時主動、及時地調查和收集必要的證據，不得故意隱匿證據，不得限制當事人的人身自由。

（3）執法人員對收集到的各種證據必須經過認真細致的審查判斷，以確認其客觀性和真實性。只有經過審查屬實的證據，才能作為認定案件的依據。

2.3行政強制措施

行政強制措施是為保證最終行政行為采取的一種臨時性措施，具有急迫性、及時性、直接性等特點，是案件開展調查取證的重要手段之一。動物衛生監督機構依法可以采取對住宅、加工等場所的進入，對涉案物品的采樣、查封、扣押，對有關資料的查閱、復制等。

（1）采取行政強制措施必須有法可依，即當事人涉嫌的違法行為所違反的法律法規中賦予了動物衛生監督機構行政強制措施的權利。如《動物防疫法》第七十九條規定：“轉讓、偽造或者變造檢疫證明、檢疫標志或畜禽標識的，由動物衛生監督機構沒收違法所得，收繳檢疫證明……”。動物衛生監督機構只能對上述違法行為采取沒收違法所得及收繳檢疫證明等強制措施，不得擅自擴大應用范圍，違法辦案。

（2）《動物防疫法》第五十九條規定：“動物衛生監督機構在執行監督檢查任務，可以對動物、動物產品采樣、留驗、抽檢，對染疫或者疑似染疫的動物、動物產品及相關物品進行隔離、查封、扣押和處理……。”對此措施依據，動物衛生監督機構應注意適時正當合理運用。

3結案

3.1行政處罰自由裁量

行政執法中自由裁量權的存在是現代行政的必然要求，是對法治的一個補充，它具有法定性、靈活性及難以把握等特點。包括對事實要件認定的自由裁量權、選擇處罰的種類和幅度的自由裁量權、判定情節輕重的自由裁量權和選擇行為時限的自由裁量權等。自由裁量猶如一把“雙刃劍”，既可極大地提高行政效力，又極易導致行政權力行使的主觀性、任意性，造成行政權力的濫用與失控。

正確行使自由裁量權應遵循的五個原則：①必須符合立法目的；②必須依法進行，即只能在法律、法規規定的范圍內行使；③行使自由裁量權必須合理公正；④不能超越行政機關的職權；⑤必須符合法定程序。

3.2行政處罰告知程序

《行政處罰法》第三十一條規定，“行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利。”當事人有權進行陳述、申辯或要求舉行聽證。告知程序是一項基本的行政程序制定，當事人可在告知程序中采用法定救濟途徑。

（1）《行政處罰事先告知書》必須在作出行政處罰決定之前下達，向當事人告知擬給予的行政處罰內容及其事實、理由和依據，并告知當事人可以在收到通知書之日起3 d內進行陳述和申辯。

（2）行政處罰告知是公民實現實體權利的必要途徑，辦案人員不能將其作為一種形式、過場，對當事人的陳述申辯聽之任之，既不復核，對正確的也不予以采納，這就嚴重違反了《行政處罰法》及《農業行政處罰程序規定》，間接剝奪了當事人的合法權益。

（3）不能用陳述申辯代替聽證程序。《農業行政處罰程序規定》第四十二條規定，“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利。對公民罰款超過三千元、對法人或其他組織罰款超過三萬元屬較大數額罰款。”動物衛生監督機構在作出處罰前要書面告知當事人有要求聽證的權利，不能用陳述申辯程序代替聽證程序。

（4）當事人無正當理由逾期未提出陳述、申辯或要求舉行聽證的，視為放棄上述權利。

3.3《行政處罰決定書》的制作

《行政處罰決定書》是實施行政制裁的介質，是動物衛生監督機構針對具體違法行為制作的記載處罰事實、理由、依據和決定等事項的具有法律強制力的書面文書。

（1）注明當事人的基本情況、違法時間、違法行為發生地、違法事實、定性依據、處罰依據、處罰額度等。

（2）注明行政處罰的履行方式和期限，嚴格依照“罰繳分離”原則載明代收金融機構的名稱、地址等，如《農業行政處罰程序規定》第六十條第一款：“到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的3%加處罰款”執行，也應予以注明。

（3）注明不服行政處罰決定申請行政復議或行政訴訟的途徑和期限等。

（4）動物衛生監督執法人員應履行法定程序及符合《農業行政處罰程序規定》第二十二條：“違法事實確鑿并有法定依據，對公民處以五十元以下、對法人或其它組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當場作出農業行政處罰決定書。”不能違法超種類、超額度實施當場簡易行政處罰。

3.4《行政處罰決定書》的送達

《行政處罰決定書》必須是書面形式的送達，填寫《送達回執》。送達方式的順序有先后：首先應直接送達，無法直接送達的才可以留置送達、委托送達或郵寄送達（掛號回執上注明的收件日期為送達日期），受送達人下落不明或者用其他方式無法送達的，才可以公告送達（自發出公告之日起60 d即視為送達）。

《行政處罰決定書》送達后，處罰決定就開始發生法律效力，當事人就應該在期限內完成為其設定的義務。

3.5處理沒收財物

動物衛生監督機構按照《動物防疫法》等配套法規依法沒收的動物、動物產品和非法所得等，要嚴格執行《農業行政處罰程序規定》第六十二條：“除依法應當予以銷毀的物品外，依法沒收的非法財物必須按照國家規定公開拍賣或者按照國家有關規定處理。罰款、沒收的違法所得或者拍賣非法財物的款項，必須全部上繳國庫，任何農業行政處罰機關或者個人不得以任何形式截留、私分或者變相私分。”

3.6立卷歸檔

嚴格按照《農業行政處罰程序規定》立卷歸檔，文書齊全，手續完備，一案一卷，避免出現立卷補簽名的現象。案卷歸檔后，任何單位和個人不得私自增加或抽取案卷材料，不得修改案卷內容。

3.7申請強制執行

對當事人到期拒不履行行政處罰規定義務的，動物衛生監督機構可用《強制執行申請書》向所在地人民法院申請強制執行。強制執行申請期限為：自被執行人的法定起訴期限屆滿之日起180 d內。經行政復議程序的，法定起訴期限為三類：一是復議機關不予受理的，自收到不予受理決定書之日起15 d內；二是復議機關作出復議決定之日起15 d內；三是復議機關受理后在60 d內不做任何決定的，為行政復議期滿之日起15 d內。如逾期申請，除非有正當理由，否則人民法院將不予受理。

當前，我國動物防疫法律法規尚不夠完善，同時由于動物防疫相對人素質較差，法律意識淡薄。加之與其他執法部門相比，該部門執法手段落后，對相對人缺乏足夠的強制及制約措施，造成執法辦案難度大，并承擔了較大的執法風險。但我們絕不能為了懲罰違法份子，就去侵犯、甚至剝奪公民及法人的合法權益，違法行政、野蠻執法。只有努力提高自身法律素質，用活現有法律法規，才能降低執法風險。做到以保障自身有效依法行政與保護公民、法人和其他組織的合法權益為重，處罰與教育并重，文明規范執法，為我國畜牧業長遠發展及人民群眾吃上“放心肉”保駕護航。