試論如何正確實施海事行政及時強制

陳英銳

摘要:海事及時強制是一種重要的海上執法手段。本文以2012年1月1日施行的《行政強制法》為依據,結合海事行政強制相關法律法規和海事執法實際,對如何正確有效實施海事行政及時強制進行了探索研究。

關鍵詞:實施海事及時強制

中圖分類號:U692 文獻標識碼:A 文章編號:1672-3791(2012)04(c)-0230-01

海事行政及時強制作為一種海事行政強制手段,在海事行政機關保護國家領土主權、維護水上交通安全秩序、防止船舶污染海洋環境中發揮中愈來愈重要的作用。

1海事行政及時強制的概念及其特征

海事行政及時強制是海事行政主體,發現正在發生或可能發生危害海上交通安全和海洋環境保護秩序的緊急情況下,為排除緊急障礙、消除緊急危險,未按照正常程序,直接對相對人的人身、財產所采取的一種強制性措施。它具有以下幾個特征。

1.1 緊急性

如客船(渡船)嚴重超載航行,不馬上采取強制措施制止可能發生船舶傾覆乘客死亡的嚴重后果。

1.2 公共和社會利益性

海事行政及時強制發生的事實前提是發生或者即將發生海上的自然或事故災害、公共安全事件或者社會安全事件,這些災難、事件等緊急情況嚴重危險社會公共利益。

1.3 直接強制性

海事行政及時強制是針對發生海上緊急情況,必須迅速實施直接性的強制措施,以排除險情或危害,保護公共利益和公民合法權益。

1.4 程序相對簡化性

海事行政及時強制是在緊急狀態下采取的,為及時實現行政目的,需要海事行政主體當機立斷,采取果斷、及時、有效的措施。

2海事行政及時強制的實施存在的問題與不足

海事行政及時強制的實施在海事執法領域的廣泛運用,對海事行政機關有效處置海上緊急情況,維護國家海上安全秩序,起到了良好的作用。但是,受海事執法環境、體制機制、執法人員素質等各方面的影響,當前海事行政及時強制的實施還存在一些不足。

2.1 海事行政及時強制行使不當

部分海事管理機構、執法人員對海事行政及時強制理解和運用不準確,不恰當。哪些情況屬于緊急情況,應適用何種及時強制措施,實施程序如何等,一些海事管理機構和執法人員在執法實際中還把握不準,無從適從。

2.2 現場海事執法人員自由裁量權過大

盡管法律規定現場執法人員在實施海事行政及時強制前需口頭報請海事管理機構負責人同意,但是其對現場緊急情況的描述和及時強制措施的建議仍擁有一定的自主空間,很大程度上會影響到海事管理機構負責人的審核判斷。在海事實踐當中,個人海事執法人員濫用海事行政及時強制打擊報復、威脅行政相對人、謀取私利的情況也時有存在。

2.3 海事行政及時強制實施的力度差別較大

在執法實踐中海事行政及時強制的實施力度在全國各地差異較大,江蘇、廣東等地廣泛實施,行政效果好。而個別沿海地區適用率相對較低,甚至基本不適用,這種情況往往也會產生海事行政不作為,影響到海事公共職能和社會安全職能的充分履行。

3如何正確有效實施海事行政及時強制

依據《行政強制法》和海事行政強制相關法規規定,結合海事執法實際,筆者認為正確有效實施海事行政及時強制,必須把握以下三大點。

3.1 遵循四大基本原則

合法原則。享有海事及時強制權的行政主體及其職權必須合法,海事行政及時強制行為的依據必須合法,海事行政及時強制行為的內容必須明確、正當,海事行政及時強制行為的程序必須合法正當。

比例原則。海事行政及時強制的實施,在當時在環境下,必須是對行政相對人侵害最小的方式。如現場有其他更加有效、對相對人損害更小的行政手段,則不允許采取海事行政及時強制。

行政效率原則。要求海事管理管理機構在緊急情況、緊急危險中,實施海事及時強制,其組織體系和人員,必須具有較強的專業性和技術性,能夠依法準確運用海事及時強制措施,迅速有效地實現行政目的。

行政應急原則。海事及時強制制度,在有效處置海上突發事件,保障人民群眾生命財產安全、推動社會和諧發展,至關重要。行政應急原則應貫穿于海事及時強制過程中,以體現海事在海上公共性突發事件中的履職作用。

3.2 符合三大行使要件

前提要件:存在緊急危險情況,不采取即時措施無法消除損害是海事行政即時強制實施的前提條件。如正在航行中的船舶違法向水域排放油污水,不立即采取強制措施制止將發生嚴重的污染危害后果。緊急危險情況應該從三個層面來判斷:一是緊迫性,現場情況處于緊迫局面;二是危險性,海事行政主體面臨緊急事態,必須采取緊急措施加以應對,否則會產生重要的不利后果;三是必須處置性,海事行政主體遇到緊急情況,必須依照法定職權進行處置。

職權要件:海事行政機關必須在海事行政職權范圍內行使海事行政即時強制權,不得越權行使。海事行政即時限制是一種極具緊迫性的行為,必須嚴格按照法定職權包括事務、層級、地域管轄權等的范圍內行使,否則極有可能給相對人造成重大損害。

限度要件:海事行政即時限制的行使必須把握合理限度。首先,海事行政即時強制的實施一定是必要的,即在緊急情況下不能期待相對人自覺履行或無法采取其他行政手段實現海事行政目的。其次,海事管理機構行使即時強制時的自由裁量權運用要合理恰當,不得濫用職權。海事行政及時強制,一個重要特征就是自由裁量權過大,因此要正確行使自由裁量權,確保海事及時強制合法合理。要避免出現以下情形:(1)背離海事及時強制的法定目的,并不能有效預防和制作海上危害;(2)違反了比例原則;(3)違反了行政慣例或海上通常的安全技術規則;(4)強制的結果顯失公正;(5)動機不純,帶有執法人員個人的偏向或私利。

3.3 經過三個實施步驟

普通的海事行政強制措施包含調查決定、告誡、期待當事人自覺履行、執行這四個環節。海事行政即時強制作為一種緊迫性很強的強制措施,應采取特殊的實施程序,根據情況需要盡快簡化程序。具體而言,海事行政即時強制一般不必經過期待當事人自行履行這一個階段,而只需經過做出海事行政即時強制決定,告知(用相對簡單的“告知”來代替“告誡”)和執行海事行政即時強制這三個步驟。

海事行政即時強制必須貫徹“決定先行”的原則,即便是緊急狀態也必須首先做出即時強制決定。“以事實為依據,以法律為準繩”是依法行政的核心要求,做出海事行政即時強制雖然無須履行一般的立案調查程序,但也必須有明確的事實和法律依據。因此,海事行政機關應首先根據客觀事實,明確緊急狀態,依據法律法規規定做出海事行政即時強制決定,然后執行即時強制。

同時,應規定做出海事行政即時強制決定時,必須經海事管理機構負責人審批同意。鑒于海事及時強制的特殊性,這種審批可以簡化程序,先用口頭請示海事管理機構負責人的方式,事后在補辦相應批準手續、行政記錄。

總之,海事行政及時強制必須依法合理恰當行使,才能促進海事行政機關有效履職,維護好我國領土主權和水上交通安全秩序,促進經濟社會可持續協調發展。