民主遵約論評(píng)析

劉宏松　張笑天

[關(guān)鍵詞]民主國家；遵守；民主遵約論；國際協(xié)議

[摘要]民主遵約論認(rèn)為，相比非民主國家，民主國家更加傾向于遵守國際協(xié)議。本文從偏好穩(wěn)定性問題、公眾影響力問題、集體行動(dòng)問題、非民主國家的公眾制約、透明性等五個(gè)方面對(duì)其因果邏輯進(jìn)行了檢視，并由此得出，民主的政體類型與遵守行為之間并不存在確切的因果關(guān)系。已有的經(jīng)驗(yàn)研究支持民主遵約論的理論假說，很可能是因?yàn)槠溥x取的樣本數(shù)據(jù)正好符合其因果邏輯發(fā)生作用的特定條件。對(duì)于研究者而言，討論并厘清其發(fā)生作用的特定條件，將是未來研究的方向。

[中圖分類號(hào)]D082[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]0257-2826（2012）12-0055-06

國家對(duì)國際協(xié)議的遵守是國際關(guān)系和國際法學(xué)者共同關(guān)注的研究議題。在無政府的國際體系中，國家為什么會(huì)遵守國際協(xié)議？已有的研究以聲譽(yù)考量、規(guī)范引導(dǎo)和國內(nèi)政治支持等因素對(duì)這一問題作出了解答。隨著遵約研究的推進(jìn)，一部分學(xué)者開始關(guān)注政體類型對(duì)國家遵守行為的影響，提出了民主國家更加傾向于遵守國際協(xié)議的理論假說。現(xiàn)有的研究主要是圍繞這一假說進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)，而對(duì)假說本身的因果邏輯卻沒有進(jìn)行嚴(yán)格的檢視。要判定政體屬性（民主）與遵守行為（傾向于遵守）之間的因果關(guān)系是否存在，對(duì)因果邏輯的檢視是無法繞開的研究環(huán)節(jié)。本文將進(jìn)行這一工作，對(duì)民主遵約論的因果邏輯中存在的問題進(jìn)行討論。

一、民主遵約論及其因果邏輯

持民主遵約論觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，民主國家比非民主國家更傾向于遵守國際承諾、承諾可信度更高、遵守記錄也更好。他們通過對(duì)特定議題領(lǐng)域國家遵約行為的經(jīng)驗(yàn)研究，來檢驗(yàn)其理論假說。例如，利茲探討了國家對(duì)聯(lián)盟承諾的遵守狀況，認(rèn)為，國家違反聯(lián)盟承諾的主要原因是，國家在締結(jié)聯(lián)盟條約時(shí)就已經(jīng)預(yù)期到自己或盟友不準(zhǔn)備在援引條約時(shí)遵守承諾，締約（承諾）主要是出于某種虛張聲勢。由于其統(tǒng)治不是建立在定期選舉基礎(chǔ)上，獨(dú)裁國家的領(lǐng)導(dǎo)人不需要向廣泛的選民負(fù)責(zé)，也不需要以政策穩(wěn)定來表明其領(lǐng)導(dǎo)能力，缺乏權(quán)力制約也使其改變既有政策較為容易，因此，獨(dú)裁國家更有可能出于虛張聲勢的考慮而締結(jié)聯(lián)盟條約。利茲的統(tǒng)計(jì)結(jié)果是，民主國家違反承諾的可能性比非民主國家要低16.5％。非民主國家的國內(nèi)政治結(jié)構(gòu)成與其他因素共同構(gòu)成國家違反聯(lián)盟承諾的重要變量。又如，愛德華·曼斯菲爾德、海倫·米爾納和彼得·羅森多夫?qū)γ裰鲊覍?duì)貿(mào)易協(xié)議的遵守狀況進(jìn)行了研究。其結(jié)論是，政體類型影響國家締結(jié)并遵守貿(mào)易協(xié)議的傾向。國家越是民主，就越可能締結(jié)并遵守貿(mào)易協(xié)議。

民主遵約論借助“國內(nèi)聽眾成本”（domesticaudiencecosts）這一中介變量來支持其理論假說。這一理論的基本邏輯是：由于民主國家的領(lǐng)導(dǎo)人相對(duì)于非民主國家的領(lǐng)導(dǎo)人面臨著更高的“國內(nèi)聽眾成本”，這促使他們更加忠實(shí)地履行國際承諾、遵守國際協(xié)議／國際機(jī)制。民主國家的領(lǐng)導(dǎo)人由選舉產(chǎn)生，如果他們違反國際承諾，作為“國內(nèi)聽眾”的選民可以通過在國內(nèi)大選時(shí)不向“背信棄義”的領(lǐng)導(dǎo)人投票來對(duì)其施加政治懲罰。民主國家的領(lǐng)導(dǎo)人為求得未來能夠在競選連任中獲勝，不得不謹(jǐn)慎地對(duì)待已經(jīng)做出的國際承諾，盡量不違反與其他國家簽訂的國際協(xié)議。非民主國家的領(lǐng)導(dǎo)人不是由選舉產(chǎn)生，民眾只能通過革命、暴動(dòng)和內(nèi)戰(zhàn)等非常態(tài)的政治更迭方式才能實(shí)現(xiàn)他們更換領(lǐng)導(dǎo)人的意愿。而這些非常態(tài)的政治更迭方式在通常情況下都不會(huì)發(fā)生，這就使非民主國家的領(lǐng)導(dǎo)人在違反國際協(xié)議時(shí)不會(huì)受到國內(nèi)民眾的懲罰，“當(dāng)他們撕毀國際協(xié)議或違反國際規(guī)范時(shí)，政治前途并不會(huì)受到損害”，因此，非民主國家的領(lǐng)導(dǎo)人不會(huì)在“國內(nèi)聽眾”的推動(dòng)下積極地履行國際承諾，遵守國際協(xié)議／國際機(jī)制。換言之，由于在民主國家中有定期的選舉機(jī)制存在，為避免因傷害或激怒國內(nèi)選民而影響其未來連任，民主國家的領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)更加傾向于遵守國際協(xié)議／國際機(jī)制。而非民主國家沒有定期的選舉機(jī)制，其領(lǐng)導(dǎo)人不受這一機(jī)制的制約，因而不需要為爭取國內(nèi)民眾的未來選票而履行國際承諾。在其他條件相同的情況下，非民主國家相對(duì)于民主國家遵守國際協(xié)議／國際機(jī)制的情況更差。

二、對(duì)因果邏輯的檢視

在民主遵約論的理論假說中，“國內(nèi)聽眾成本”是整個(gè)因果鏈條中至關(guān)重要的中介性變量。正是由于較高的“國內(nèi)聽眾成本”的存在。民主國家的領(lǐng)導(dǎo)人傾向于遵守國際協(xié)議／國際機(jī)制。在持民主遵約論的學(xué)者看來，民主國家的領(lǐng)導(dǎo)人之所以面臨著較高的“國內(nèi)聽眾成本”，是因?yàn)椋旱谝唬裰鲊业恼沃贫仁蛊錄Q策更加透明，民眾可以比較容易地獲得關(guān)于國際協(xié)議的遵守狀況的信息；第二，民主國家的政治領(lǐng)導(dǎo)人在決策時(shí)面臨著由集團(tuán)組織起來的民眾制約，組織起來的民眾可以通過選舉或其他合法途徑對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人施加懲罰或限制。然而，“國內(nèi)聽眾成本”的邏輯并不能保證民主國家有更高的遵約傾向。因?yàn)椋鲜鲞@些因素并不一定引導(dǎo)國家決策向遵守傾斜而不是向違反傾斜，民主國家也并不一定比非民主國家在制度上有更強(qiáng)的制約。

（一）偏好穩(wěn)定性問題

民主國家“公眾的政策觀點(diǎn)總體上是穩(wěn)定的并與外部緊急事態(tài)關(guān)聯(lián)良好（wellconnected）”，這是高巴茨論證民主遵約論的第一步。事實(shí)上，很難斷言民主國家與非民主國家在公眾偏好上誰更穩(wěn)定。一般而言，非民主國家公眾可接觸到的關(guān)于外部事務(wù)的信息往往由政府控制，因而公眾偏好建立在政府政策偏好的基礎(chǔ)上；民主國家公眾可以獲得較多的信息，這可能導(dǎo)致其偏好有較大的變動(dòng)空間。公眾對(duì)遵守偏好的穩(wěn)定性有兩個(gè)維度：強(qiáng)度（strength）和優(yōu)勢度（salience），前者指公眾視遵守某一承諾事關(guān)國家和個(gè)人利害的程度，后者指公眾在遵守該承諾與其他政策訴求之間的權(quán)衡。在考察公眾對(duì)遵守國際環(huán)境機(jī)制的態(tài)度時(shí)，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)，雖然民主國家公眾支持的強(qiáng)度很高，但優(yōu)勢度則隨經(jīng)濟(jì)狀況和危機(jī)事件而經(jīng)常變化。考慮到公眾總是在多種政策訴求之間進(jìn)行權(quán)衡，經(jīng)常變化的優(yōu)勢度表明在遵守問題上的公眾偏好并不穩(wěn)定。能夠說明這一點(diǎn)的是直接民主制下的雅典，當(dāng)以公民投票決定是否應(yīng)處死背叛的密提林人（這個(gè)屠城決策涉及了威脅的可信性）時(shí)，公眾面對(duì)多種考慮（防止背叛的“多米諾效應(yīng)”、寬恕的美德、報(bào)復(fù)的正義、城邦利益等）進(jìn)行權(quán)衡而作出的決定在一夜之間即發(fā)生逆轉(zhuǎn)。阿根廷的主權(quán)債務(wù)違約也說明了公眾偏好的不穩(wěn)定性。1999年，償債問題在選舉中并不占有突出地位；但隨著經(jīng)濟(jì)形勢的惡化，到2001年時(shí)民眾開始傾向于違約，且該議題在選舉辯論中幾乎成為最重要的議題，因而該國不久后作出“人類歷史上最大的一次債務(wù)違約”決策。民主遵約論不能證明相對(duì)于非民主國家而言，民主國家公眾的外交偏好更穩(wěn)定，也未證明公眾穩(wěn)定的偏好一定是支持遵守國際承諾的；并且未能說明公眾易受外部緊急事態(tài)的影響，在何種程度上是“關(guān)聯(lián)良好的”。這無疑傷害了其立論的可靠性。

（二）公眾影響力問題

在詞源上，民主的原初意義是“人民統(tǒng)治”，公眾享有政策決定權(quán)。但至遲自熊彼特揭示“更忠實(shí)于生活”的民主內(nèi)涵起，從理論上講，公眾在政治生活中可以發(fā)揮多大程度的作用這一問題就需要更細(xì)致的思考。現(xiàn)代民主理論認(rèn)為，“人民的作用是產(chǎn)生政府”而不是作出決策。在現(xiàn)代民主理論看來，公眾和決策者可分別被視為委托人和代理人，這就產(chǎn)生了道德風(fēng)險(xiǎn)，即決策者憑借信息優(yōu)勢而機(jī)會(huì)主義地行事、且并不擔(dān)心受到懲罰。這也就意味著，即使公眾穩(wěn)定的偏好傾向于遵守國際承諾，決策者也有可能背離公眾要求而作出違反的決定，不能僅以公眾在遵守問題上的偏好而推斷國家的遵守行為。如何確保代理人按照委托人的利益、作出符合委托人偏好的決策，成為民主國家在制度設(shè)計(jì)中首先應(yīng)該關(guān)注并解決的問題。選舉被認(rèn)為是制約代理人的最重要手段，有學(xué)者認(rèn)為公眾可以通過選舉杠桿懲罰違背國際承諾的領(lǐng)導(dǎo)人。但選舉杠桿依然不能有效解決遵守國際承諾上的道德風(fēng)險(xiǎn)難題，因?yàn)椋海?）選舉本身即產(chǎn)生了政治市場中的委托一代理關(guān)系，現(xiàn)代民主國家的選舉僅是產(chǎn)生政府，很少通過公民投票的方式進(jìn)行具體決策，這就給政治領(lǐng)導(dǎo)人的機(jī)會(huì)主義行為留下了空間。（2）民眾在選舉中更多關(guān)注的是國內(nèi)議題，如就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療服務(wù)等；即使關(guān)注到國際議題，也往往體現(xiàn)了孤立主義傾向，如削減對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助、避免卷入地區(qū)沖突。偏向孤立主義的公眾如何會(huì)施加壓力要求政府遵守國際承諾？這一問題在民主遵約論中既沒有被提出也未獲得解答。即使不必得出激進(jìn)學(xué)者的結(jié)論——“制造同意”的過程正是“民主過程的關(guān)鍵所在”、“被主宰的”與“沉默的大多數(shù)”在決策中不起作用，也可以發(fā)現(xiàn)，公眾偏好與對(duì)外決策之間的鴻溝本身足以說明公眾對(duì)遵守決策的影響是很有限的。

（三）集體行動(dòng)問題

有限的影響力并不意味著公眾在決策中無足輕重。自由主義國際關(guān)系理論認(rèn)為：個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體是國際政治的首要行為者，國家并非行為者而是代議制度，往往服從于社會(huì)行為者聯(lián)盟的“俘獲或再俘獲、建構(gòu)或再建構(gòu)”。在政治市場上，民眾既不可能形成鐵板一塊的觀點(diǎn)，也不可能單槍匹馬地試圖影響決策；民眾總是被社會(huì)集團(tuán)動(dòng)員、組織起來，從而發(fā)揮相應(yīng)的作用。由于國家遵守或違背國際承諾的決定總是具有分配意義，會(huì)影響到幾乎所有公民的福利，因而選民會(huì)試圖結(jié)成“私人集團(tuán)”以影響決策。一個(gè)完全合乎情理的假設(shè)是：在是否應(yīng)遵守某一國際承諾的政策辯論中，預(yù)期從遵守中獲益的公眾結(jié)成“親遵守集團(tuán)”，而預(yù)期受損的公眾結(jié)成“反遵守集團(tuán)”；決策受到兩個(gè)集團(tuán)間議價(jià)能力的影響，議價(jià)能力由集團(tuán)持有的選舉杠桿和信息能力決定——“一方面，遵守決策往往向擁有重大選舉影響的大的利益集團(tuán)偏斜；另一方面，遵守決策也偏向特殊利益，如果這些集團(tuán)擁有關(guān)于政策過程的更優(yōu)信息”。就選舉杠桿而言，集團(tuán)規(guī)模意義重大：更大的社會(huì)集團(tuán)意味著更多的選票，其政策訴求也就更受政治領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)注。但影響決策畢竟不同于選舉政府，更大的社會(huì)集團(tuán)面臨更多的集體行動(dòng)問題——大集團(tuán)的成員從集體行動(dòng)中獲得的收益更分散而支付的成本更集中，分配不對(duì)稱導(dǎo)致了政治參與不對(duì)稱。從這個(gè)意義上講，大集團(tuán)議價(jià)能力處于劣勢。在遵守問題上，關(guān)鍵是要判斷“親遵守集團(tuán)”和“反遵守集團(tuán)”中誰構(gòu)成了大集團(tuán)，而這因具體遵守決策的問題結(jié)構(gòu)而異。一般而言，遵守總是有利于社會(huì)整體福利的、因而“親遵守集團(tuán)”往往是大集團(tuán)，這在貿(mào)易領(lǐng)域中特別明顯。雖然遵守自由貿(mào)易規(guī)范有利于社會(huì)整體福利，但從自由貿(mào)易中獲利的普通消費(fèi)者因其規(guī)模巨大、利益分散，往往不能展開集體行動(dòng)以抵制特殊利益集團(tuán)的影響。因此，國家違背自由貿(mào)易規(guī)范而采用各種保護(hù)主義政策屢見不鮮。

（四）非民主國家的公眾制約

非民主國家的決策者是否也面臨著公眾或利益集團(tuán)的制約？這個(gè)問題很長時(shí)間內(nèi)未受到民主理論的關(guān)注。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，民主和非民主（以“獨(dú)裁”“專制”“極權(quán)”“威權(quán)”等術(shù)語表達(dá)出來）水火不容——方面，夸大了民主與非民主的差異；另一方面，對(duì)民主內(nèi)部的差異關(guān)注較少，對(duì)非民主內(nèi)部的差異幾乎視而不見。這一僵硬的兩分法開始引起一些學(xué)者的懷疑。在西方，赫爾德發(fā)現(xiàn)絕對(duì)制君主的權(quán)力常被夸大；絕對(duì)主義國家中不僅有絕對(duì)制宮廷，還有“大臣原型”國家；統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者間存在“雙向互動(dòng)關(guān)系”，下層群體有影響統(tǒng)治者的機(jī)會(huì)。在東方，赫爾德的發(fā)現(xiàn)與黃仁宇、孔飛力對(duì)中國明清時(shí)期（這兩個(gè)朝代被認(rèn)為是中國“封建專制的高峰”）的研究相一致：在被概念化為“封建專制”或“東方專制”的國家中，決策過程也涉及君主、文官集團(tuán)、軍人集團(tuán)、各種社會(huì)階層之間的復(fù)雜互動(dòng)，以致決策中樞不得不“以辦理外交的方式來主持內(nèi)政”；君主、官僚、士紳、胥吏圍繞著對(duì)信息的控制、對(duì)事件的詮釋而展開明爭暗斗。對(duì)外談判中的“雙層次博弈”模型——國內(nèi)公眾、利益集團(tuán)迫使（pressuring）政府采取它們喜好的政策，政治家也通過建立這些集團(tuán)間的聯(lián)盟以尋求權(quán)力——對(duì)非民主國家也是適用的。盡管公眾和利益集團(tuán)對(duì)非民主國家的決策者的支持并不是以選票表達(dá)出來的，但非民主國家的決策者需要獲得這種支持。這就使其決策受到限制——一種“非正式的”、替代的限制。至于與民主國家相比較而言限制程度如何則是另外一個(gè)問題，至少康德所理解的非民主國家決策者“可以像是一項(xiàng)游宴那樣，出于微不足道的原因”而作出決策，并不準(zhǔn)確。就民主國家進(jìn)行觀察，實(shí)踐中的民主政治和自由市場制度一樣都出現(xiàn)了失靈，產(chǎn)生了政治壟斷和不完備性。本文無意主張民主國家與非民主國家的制度不存在區(qū)別，這里旨在說明的是，預(yù)設(shè)“民主特殊”的民主遵約論的邏輯推理過程尚不夠嚴(yán)密，對(duì)制度差異導(dǎo)致行為差異的微觀過程的解釋大有可商榷之處。

（五）透明性

在民主遵約論中，“國內(nèi)聽眾成本”是鏈接民主與遵約的中介變量。而“國內(nèi)聽眾成本”的有效作用又以遵約決策和行為的透明性為前提。民主遵約論者認(rèn)為，民主政府比威權(quán)政府更透明，國內(nèi)的社會(huì)集團(tuán)與國外的外部行為者能以低成本觀察到政府在遵守承諾過程中的行為并限制其違反承諾的嘗試；由于信息公開，政治領(lǐng)導(dǎo)人作出的國際承諾為國內(nèi)公眾所知，因而其承諾的國內(nèi)成本起到了“抵押品”（hostage）的作用，增強(qiáng)了其承諾的可信性。

一般而言，民主國家政府更透明、公眾可接觸到更多與更優(yōu)質(zhì)的信息。如果假定公眾穩(wěn)定的偏好支持遵守國際承諾、并且公眾對(duì)決策可以發(fā)揮影響力，就可以得出民主國家遵約傾向更強(qiáng)的推論。但在這里，注意到“高級(jí)政治”與“低級(jí)政治”的分野也不無裨益。高級(jí)政治領(lǐng)域由于涉及安全等核心利益，無論是民主國家還是非民主國家都強(qiáng)調(diào)決策的私密性，通過立法或慣例等方式對(duì)決策辯論與信息發(fā)布有所限制。因而，如果說在高級(jí)政治中，民主國家的透明度只是略高于非民主國家的話，這種細(xì)微的差異如何能產(chǎn)生遵守后果上的顯著差異？這個(gè)問題并沒有得到合理解釋。

另一方面，透明度未必一定有利于遵守承諾。事實(shí)上，透明性產(chǎn)生了更多的信息，但未必產(chǎn)生了更多的優(yōu)質(zhì)信息，也就是說會(huì)出現(xiàn)很多“噪音”。對(duì)于作為選民的觀察者而言，這些噪音增加了信息處理壓力。有限理性的外部觀察者可能會(huì)受到“噪音”的干擾，對(duì)遵守狀況作出偏離真實(shí)情況的判斷。基于這樣的判斷而形成的公眾壓力就難以起到促進(jìn)決策者切實(shí)遵約的作用。

三、結(jié)論及研究啟示

本文對(duì)民主遵約論因果邏輯的檢視表明：民主的政體類型與遵守行為之間并不存在確切的因果關(guān)系。當(dāng)然，這里并不是說民主國家對(duì)國際協(xié)議的遵守不如非民主國家，而只是揭示民主遵約論的因果邏輯存在著缺陷：民主國家面臨的決策限制和透明性不一定會(huì)有利于遵守。

事實(shí)上，民主意味著決策參與者是分散的，政治市場中的行為者又是有限理性的，所以“民主內(nèi)生著不確定性”。在某種特定條件下，民主可能會(huì)引致更高的遵約傾向。而在其他情況下，民主遵約論的因果邏輯失去了其作用條件，民主與遵約之間的因果關(guān)系也就無法成立。已有的經(jīng)驗(yàn)研究支持民主遵約論的理論假說，很可能是因?yàn)槠溥x取的樣本數(shù)據(jù)正好符合其因果邏輯發(fā)生作用的特定條件。對(duì)于研究者而言，討論并厘清其發(fā)生作用的特定條件，將是未來研究的方向。

[責(zé)任編輯劉蔚然]