異地高考政策問題芻議

張家勇

2012年8月30日，國務院辦公廳轉發教育部等四部委《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作的意見的通知》（以下簡稱2012年《意見》），距離2003年國務院辦公廳轉發教育部等部門《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作的意見的通知》已經10年。在這10年里，隨著進城務工人員規模的不斷擴大，隨遷子女完成義務教育人數不斷增多，升學考試問題越來越突出，家長表達訴求的活動越來越頻繁，漸成一個亟待解決的社會問題。當前，社會各界對異地高考政策的關注度很高，各種立場觀點紛紛擾擾，讓人霧里看花難得真切。有必要就如何正確認識異地高考問題，如何徹底解決異地高考問題，異地高考政策將面臨哪些挑戰等議題進行更深入的思考和探討。

如何正確認識異地高考問題

異地高考是在工業化、城鎮化、現代化、市場化不斷深入的社會轉型時期出現的階段性教育問題，是計劃經濟時代高考制度弊端在市場經濟條件下更集中、更突出、更清晰的反映。異地高考問題的根源既有教育內部因素，也有社會管理因素，現行高考制度弊端是內因和主因，現行流動人口管理制度是外因和誘因。因此，解決異地高考問題既需要加快教育體制改革，也需要其他社會管理制度創新的密切配合。厘清異地高考與教育公平、高考移民、戶籍管理、教育部職能等多重關系，有助于我們正確認識異地高考問題。

1.異地高考是教育問題

一是異地高考和教育公平。同為中國公民，隨遷子女因沒有當地戶籍而不能享有和當地學生同樣的高考權利，很多人抱怨，這是嚴重的教育不公；很多家長抗議，回原籍參加高考既不人道、也不方便，其實這都不是問題的實質。問題的實質是，隨遷子女希望擁有更加寬松有利的升學機會和競爭優勢。試想，在天津就讀的隨遷子女擁有北京戶籍，他們會鍥而不舍地爭取在天津參加考試的權利么？恰恰相反，他們更有可能千方百計地保住在北京原籍參加高考的權利。說到底，很多人訴求的是能否成為現行高考制度的特殊利益群體，是以個人能否更多受益為出發點，至于高考制度本身是否公平，并不是多數人的關注重點。在這一點上，本地人和外地人的訴求沒有本質區別。異地高考之所以成為問題，主要根源是現行高考制度存在教育公平問題。從優質教育資源看，全國各地一本錄取率差異很大：2012年排名前兩位的北京和上海分別為25.50%、20.51%，而河南和四川只有6.90%、4.71%，北京分別是四川和河南的5.41倍、3.70倍。[1]現行高考制度不公平問題不會隨著異地高考問題的化解而自行消解，但現行高考制度不公平問題化解了，異地高考問題則會自行消失。

二是異地高考和高考移民。高考移民指考生盡可能先在基礎教育發達地區接受教育，然后突擊移民到基礎教育欠發達地區參加高考，從基礎教育發展落差中獲得更加有利的競爭優勢，從而更容易地考進理想高校。從最終目的看，高考移民和異地高考都希望獲得更加有利的競爭優勢和更高的錄取機會。從制度基礎看，高考移民和異地高考都是招生分省配額制的現行高考制度引發的結果。但是，異地高考和高考移民有本質區別，前者既在本地接受基礎教育也希望在本地參加高考，后者則希望在基礎教育發達地區接受基礎教育而在基礎教育欠發達地區參加高考。高考移民通常不存在因沒有當地戶籍影響報考問題，而異地高考主要是因沒有當地戶籍而報考無門。以2012年為例，全國文科一本線得分率第1名廣東為78.53%，西藏僅為42.67%，北京和上海分別為66.00%、73.00%，河南和安徽分別為74.27%、76.93%；全國理科一本線得分率第1名廣東為78.00%，西藏僅為37.33%，北京和上海分別為63.60%、72.00%，河南和安徽分別為72.00%、72.53%。[2]這一方面反映出各地基礎教育水平的差異，另一方面能夠看出各地高考錄取機會的不平等。理論上說，假定高考成績不變，哪兒能夠獲得更加有利的高考排名，高考移民就會去哪里。高考移民最理想的目的地為西藏、青海等基礎教育欠發達的民族地區，而不是北京、上海、珠江三角洲等基礎教育發達地區。解決異地高考問題不會導致更多高考移民，只需規定三年以上當地高中連續就學年限作為準入條件即可有效堵住高考移民。

2.異地高考是社會管理問題

一是異地高考和戶籍管理。異地高考是頗具中國特色的教育問題，與戶籍管理制度密切相關。當今中國，人口自由流動不是問題，但個人并不擁有自由遷徙權，因為戶口登記尚不能隨著人口自由流動而隨意變更，這點和美國、英國、日本等發達國家很不相同。靠戶籍管理限制人口流動本身是失敗的，北京市、上海市、廣東省非戶籍常住人口分別為700萬、890萬、1，908萬人，他們事實上已經成為當地居民。[3]部分學者主張，改革戶籍管理制度實現人口自由遷徙，或者以學籍取代戶籍讓高考報考資格和戶籍管理徹底脫鉤，就能從根本上瓦解異地高考問題的制度根基。問題在于，如果不改革現行高考制度，不僅不公平的利益格局無法改變，而且很容易導致本地生源因既得利益受損而激烈反擊，造成整個社會撕裂。輿情顯示，百度帖吧的北京吧和上海吧里本地市民反對異地高考的比例超過95%，上海網友甚至成立反對異地高考簽名的專用微博。[4]

二是異地高考和教育部職能。加強省級政府教育統籌，轉變政府教育管理職能，是教育規劃綱要提出的教育體制改革的重要任務。2012年《意見》下發后，部分網友和學者指責教育部推卸責任，把燙手山芋上達中央下推地方，這顯然是慣常思維誤導的結果。作為中央教育行政部門，如果教育部自我定位不清，時而像學生家長，時而像學校校長，時而像教育局局長，最終只能承擔無限責任。這次解決異地高考問題，沒有突破現有高考制度是遺憾，但教育部自我定位很準確，既體現了對百姓關心的教育問題的高度重視，又沒有越俎代庖替地方政府制定具體政策，也盡到協調中央相關部委形成合力的職責。由教育部等四部委起草的2012年《意見》強調解決異地高考問題的重要意義，提出做好隨遷子女升學考試工作的基本原則，給出應對問題的框架性綱領性指導意見，限定地方政策出臺具體政策的時間表，很好地區分了中央和地方教育部門的職責權限，這是教育規劃綱要出臺后教育部帶頭轉變職能的良好開端。

如何徹底解決異地高考難題

1.解決報考資格問題

央屬高校和省屬高校都應該對所有考生開放，變戶籍為學籍作為報考資格的依據，充分體現考試面前人人平等，打破當下地域壟斷和地方利益依附的格局。換句話說，能否接受高等教育的最高標準是個人是否具備從高等教育中受益的能力，也就是應該遵循“羅賓斯原則”，而不是出身和經濟條件。央屬高校辦學經費主要來自中央，更應該對全國考生開放，減少屬地招生份額。省屬高校辦學經費主要源自地方，對本地生源有所照顧理所應當，但這個照顧應該體現在學雜費方面，或者屬地招生比例方面。這里涉及本地生源如何界定的問題，尤其是完全實現人口自由遷徙之后，需要研究加以確定（國外通常是考生本人或配偶等1代～2代直系親屬在報考前有1年～4年本地居住年限限制）。

2.解決全國統一考試問題

回歸全國統一高考，是全國考生享有平等高考權利的重要前提。目前，全國16個省份部分或完全實行分省命題，其中文科綜合、理科綜合、外語等高考科目試卷多是委托或聯合教育部考試中心命制，因考試風險增加、考試成績可比性差、命題成本增高、高考權威性削弱等問題頗受詬病。鑒于2012年全國所有省份全面進入新課改高考，如果轉而實行全國統一考試，必須實現高考從當前知識立意為主向能力立意和評價立意為主的徹底轉變，以消除各地高中新教材差異對高考成績的影響。

3.取消高校招生分省配額制

目前，央屬高校招生基本上采用分省配額制，但在如何分配招生指標方面并沒有明確規定和說明。央屬高校傾向于將更多招生指標投放到基礎教育更發達、經濟發展水平更高的省份，導致地區入學機會差異更加懸殊。省屬高校的做法與央屬高校相似，只是屬地招生份額更大。改革思路是賦予所有高校招生自主權，由高校參考全國統一考試成績及各校自設的面試或加試等其他條件綜合錄取。同時，國家綜合地區、城鄉、性別、民族等多種因素出臺激勵政策，鼓勵并引導高校擴大高等教育參與面，招收一定比例老少邊窮地區考生，讓弱勢群體及特殊人群得到適當的政策照顧。這樣，在招生錄取環節施加政策干預，體現國家意志，落實政府責任，取代考試環節的所有限制。

異地高考政策將面臨的挑戰

2012年《意見》要求各省、自治區、直轄市因地制宜制定隨遷子女升學考試具體政策，2012年年底前出臺隨遷子女升學考試方案，有人批評這是帶著濃厚計劃經濟色彩的過時管理措施。雖不至此，但各地的異地高考具體政策出臺和實施必將面臨諸多挑戰。

1.準入細則出臺難、認定難

2012年《意見》從學生、家長和城市三個方面限定準入條件，被指要求過于苛刻，[5]準入細則面臨出臺難、認定難。

從學生方面看：隨遷子女在當地連續就學年限是最少爭議、最易操作、最好認定的條件，理應成為制定具體政策的核心要件。但是，究竟如何具體限定連續就學年限是很費思量的事情，既要摸清在讀非本地戶籍學生底數，又要預測開閘后可能涌入本地的非戶籍學生數等情況，開口過大或過小都會引起難以想象的嚴重后果。

從家長方面看：三個限定條件的認定都存在爭議。一是如何認定合法穩定職業。合法職業應該不難界定，但除了政府機關和事業單位工作相對穩定外，你無法判斷是餐館服務員、建筑工人、商場售貨員、個體戶，還是外企職員、國企職員、私企老板的職業更加穩定。二是如何認定合法穩定住所。自購商品房或保障房合法穩定不是問題，但租賃住所是否合法穩定就很難說清楚了。北京、上海等大城市房屋租賃市場有待成熟，房屋租賃管理有待完善。首先，在房屋租賃市場不成熟的條件下，租賃方無法單方保證住所穩定，房客搬家更多是被動的，如何界定租住住所穩定標準呢？其次，房屋租賃管理不到位，房管部門無法提供流動人口的基本資料和準確信息。據調查，上海市35%的外來人口居住在房租低于500元的簡易房屋，其中大部分為違章建筑。再次，如何設定參加社會保險年限。現行社會保險制度實行社會統籌和個人賬戶相結合，還沒有做到全社會覆蓋。據有關規定，社會保險由用人單位繳納，勞動者個人不能繳納。部分用人單位為降低成本故意不為臨時工辦理社會保險，還有大量個體戶、鐘點工、家庭保姆、保潔員等沒有機會參加社會保險。據調查，上海市約52%的進城務工人員沒有參加社會保險。從維護社會公平角度說，沒有參加任何社會保險的人員似乎更應該是優惠政策的目標人群。還有，社會保險包括五個險種，是五險必須齊全，還是部分險種即可替代？

從城市方面看：似乎沒有必要設置這項準入條件。進城務工人員及隨遷子女之所以能夠留下，本身就說明這個城市需要這個群體（行業），所謂城市功能定位、產業結構布局和城市資源承載能力都不構成問題。再者說，異地高考與城市功能、產業結構、資源承載力并沒有必然關聯，異地高考報考資格不等同于隨遷子女在當地接受高等教育，更不等同于畢業后留在當地工作或生活。人口流動更多是政治、經濟、文化等因素驅動，教育因素至多是輔助性、依附性因素，更何況人口流動還必然受住所等最低生活保障條件限制。進城務工人員及隨遷子女的最終流向既是公民合法權利，也是他們綜合各種因素理性選擇的結果。

2.增加高校招生計劃落實難

在現行高考制度框架下應對異地高考問題，必然會對既存利益格局造成沖擊。異地高考開閘后，如何保證北京、上海當地考生權益不受影響將是一個難題。2012年《意見》提出，對符合在當地參加升學考試條件的隨遷子女凈流入數量較大的省份，教育部、發展改革委采取適當增加高校招生計劃等措施，保障當地高考錄取比例不因符合條件的隨遷子女參加當地高考而受到影響。倘若如此，招生計劃增加的依據和標準如何確定？如果以隨遷子女凈流入數量為基數，以當地考生錄取比例為標準，必然加劇全國利益格局的不平衡，引起更大更多質疑。如果不以當地考生錄取比例為標準增加招生計劃，隨遷子女必然不能享有與當地考生平等的高考權利，也會遭遇非議。此外，還會有很多具體操作難題，如新增招生計劃在央屬高校、省屬高校、本地高校、外地高校之間如何分配？招生計劃結構比例如何確定？是以一本為主還是高職為主？這些問題都值得我們深思。

參考文獻：

[1]http：//blog.sina.com.cn/s/blog_3d2e5c89010116kx.html.

[2]http：//www.qnr.cn/stu/pgao/zixun/dt/201207/

810398.html.

[3]中國社會科學院人口與勞動經濟研究所[J].《中國人口年鑒》雜志社出版，2011，（12）：19、319.

[4]國家發改委城市和小城鎮中心城市輿情室城市輿情專報：隨遷子女異地高考輿情http：//www.town.gov.cn/ztbd/201209/05/t20120905_578394.shtm.

[5]截止9月24日，1752名網民參與投票，43.89%網民認為要求過于苛刻，25.80%網民認為就是拼爹，14.90%網民認為應該降低準入條件，9.82%網民認為應該去掉初始條件，5.59%網民完全同意準入條件。騰訊網，你如何看待“異地高考”準入條件？http：//page.vote.qq.com/？id=3080611&result=yes.

（作者單位：教育部教育發展研究中心）

[責任編輯：于洋]