檔案記載：抗戰勝利后國民黨政府對鹽業的管理

王飛

長蘆鹽務檔案是在河北省國家檔案館的重要館藏系列之一，館藏規模巨大，有33697卷之多，其中大部分形成于民國年間（1912-1949年），且記載內容系統、完整，具有極高的價值。為研究近代中國鹽務發展演變提供了第一手的材料，其中詳盡記載了長蘆鹽業的生產、運輸、銷售、稅收、法政等方面內容。在這浩瀚如山的鹽務檔案之中，永遠不缺乏文化瑰寶。

以史鑒今，今天要給大家介紹的珍貴檔案是一份長蘆鹽務檔案系列中的珍品——《近年鹽政遞嬗》，這份檔案是一篇手稿，用紙印有財政部長蘆鹽務管理局字樣，是由長蘆鹽務管理局內部人所書。文中詳細論述了近年鹽政遞嬗；抗戰勝利后之措施；行鹽制度之演變；運銷管理之原則；財務之規劃，資金之運用；稅率之調整等諸多方面的內容，系統的闡述了民國時期（1912-1949年）的鹽政發展狀況，由于當時國內時局的動蕩，各種鹽業政策、措施也隨著頻繁改革變化。在那段動蕩歷史時期，鹽政的發展狀況之復雜，讓人一時很難理清其中脈絡。

在此，讓我們先了解一下我國古代鹽政歷史，以及民國幾個巨大變革期的鹽政改革措施，以便更充分的認識這份珍檔的價值所在。

在我國，歷代都實行鹽業專賣，因為這樣，既可以穩定供給人們的日常需求，又可以賺取巨大經濟利益。封建社會經濟不發達，稅收來源有限，僅靠土地、人口稅遠遠不能滿足需求，橫征暴斂又怕激起民怨。統治者要增強國力，鞏固政權，沒有錢是不行的，因此，對品食鹽（人們的必需）實行壟斷經營，以獲取巨額穩定稅收，幾乎是最好的辦法。這種狀況一直到了民國時期才有所改變，隨著政局的變化和產鹽工藝和運銷方式等方面的發展進步，民國鹽政較之明清時期也有了一些改革。

應該說民國時期的鹽政正處于歷史的變革期。民國時期是一個處于激變之中的時代，舊的傳統被打破，新的秩序尚未建立之際，各領域都充斥著變革與動蕩，鹽政自然也不例外。

民國初期，雖然鹽務當局銳意改革，改革方向在于“破除引岸、取消專商”。但由于時局的限制，即便是1931年公布鹽法之后，也沒能付諸實施，只能進行局部改革，逐步實行民制、官收、商運的政策。期間還不斷伴隨著軍閥混戰的混亂局面，各路軍閥們為了籌集糧餉，還曾出現過加贈鹽稅等情況，給鹽業造成很大傷害。

到了抗日戰爭時期，時局發生重大變化，大量鹽場被日軍強占。鹽業也不能保證正常運營，國民黨政府采取了“民制、官收、官運、商銷”的專賣政策，但由于正處戰爭時期，政策實施受到極大局限。

抗戰勝利之后，國民黨迅速搶占勝利果實，控制了國內主要鹽場、鹽礦。國民黨政府重新調整鹽業政策，放棄官收官運，而以“民制、民運、民銷”為原則，在過渡期間，仍由政府監管，以調節供需，如供應不充足的地方，由公家運送補足。但由于戰后的特殊形勢，其政策實施情況、效果如何有待考證。

不過，透過這篇《近年鹽政遞嬗》，還是可以作為了解當時鹽政情況的一個參考。

近代以來，鹽業收入一直是政府收入的主要渠道之一。中華民國建立后秉承鹽政遠承明清綱法管理鹽業，即民國二十年（1941年）公布《鹽法》，但并未能完全付諸實施，當時國民政府對于鹽政的趨向主要在于“破除引岸、取消專商”，當時取得的主要成效是，鹽場生產實行了集中管理，機構統一，所收鹽稅逐年均有增加，成為國民政府稅收的一個重要來源之一。

全面抗戰爆發后，日軍大舉入侵中國，大量鹽場鹽礦被日軍控制，日軍大量掠奪中國鹽業為其侵略戰爭服務?？箲饎倮?，國民黨迅速收回了國內主要鹽場，重新制定了一些管理鹽業的措施，從這篇文檔可了解其一二。

第一，關于抗戰勝利后國民黨收復鹽場的一些措施：

原文：“抗戰八載，沿海滄滔場區，破壞殊甚，鹽民大部逃亡，制鹽設備及原具規模之建設工程，多已蕩然無存，勝利以后涂蒼布新，端緒倍極紛繁，擇其大者分述為次。

（一）接收鹽場

鹽務人員隨軍推進，接受沿海鹽場，東北方面原有六場，已接受其三，另就敵偽建立鹽田工廠集中之區，暫先加設一場，其余三場，以國軍軍力未達，尚未接收，河北省之豐財場，蘆臺兩場均已接收整理，山東原有七場，現僅接收膠澳（現青島）一場，兩淮原有四場，自前僅收復板浦，中正兩場，其余及淮南整個產地，均以情形特殊未能接收，浙閩粵各區產鹽地方，均已收復，

臺灣于光復后就產地設置四場，山西區原僅解地一場難以收復生產，但外國仍未安定。

（二）輔助生產

收復之各區鹽場，均因兵火之余，蒼夷滿目，場商灶戶資力薄弱，無力重興其重返鹽區之鹽工，生活亦難維持，為盡速恢復生產起見，經定緊急措置三項如下：

（子）酌免灶課，凡收復各場之灶課，在三五年度以前一律免征，以輕鹽民負擔。

（丑）生產貸款，查酌實際情況，分別核準貸款扶助興復，東北區系按灘貸放，長蘆則辦春曬貸款按灘戶制鹽所需貸給山東區則辦帰坨貸款，新筑灘區集中坨地以便配銷，兩淮區則按灘按丁貸給生產費，福建兩廣各區則按生產場價，先行酌貸一部份，于俟后售時補足，臺灣區鹽民，因初獲解放尚缺乏組織，暫時維持官收，俟組織健全再照國內辦法一致辦理。

（寅）救濟鹽民，鹽民生活已瀕臨饑餓邊緣經商準善后救濟署飭由各分署統籌救濟，浙區在余姚已采用以工代賑辦法由行縂浙閩分署發給鹽民面粉代替工資，修筑錢江海塘兩廣區。”

如原文中描述，抗戰勝利后，國民黨陸續接收鹽場，并采取一些促進鹽業生產的措施，但是由于政策制定不當，效果并不理想，很多鹽場仍未接收。因為國民黨急于想搶占勝利果實，接收時并沒有統一機構和嚴格的規章制度，國民黨的接收卻是多頭齊下、互相爭奪乃至發生沖突，誰先搶到就是誰的。而且敵偽的許多財產其實是掠奪中國公民的私產，理應歸還原主，但“接收者”往往找出各種理由拒不歸還，甚至將其盜賣。雖然國民黨也制定了一些幫扶鹽業發展的政策，如原文所說“酌免灶課、生產貸款、救濟鹽民”等，但是鑒于當時國民黨的腐敗貪婪的狀況，其執行效果如何值得懷疑。

第二，關于抗戰勝利后鹽場管理方面的措施：

原文：“抗戰勝利中樞為配合建國需要，重在鼓勵自由企業之發展，鹽政順應時勢所趨，亦不能不改弦易轍，放棄官收官運，而以“民制、民運、民銷”為原則，惟在過渡期間，仍由政府加以管理，俾便統籌全局，調節供需，其商運不繼地區，價高量少，影響民食，則由公家舉辦常平倉，運儲鹽斤，以防荒缺，此項制度，實擷取計劃經濟與自由經濟二者之所長，可謂為有計劃之自由貿易政策。雖其形式亦屬于征稅范疇，但其性質功能均與戰前之征稅制，顯有不同，是則不可不察。

鹽場管理之原則：

鹽出于場無論實施何項制度，均須注重于場產管理，俾為正本清源計，鹽場管理之目的有三：其一，調節生產務使供求相應；其二，改進制造以達質優價廉只要求；其三，防杜走私以維國家收入，換言之即在如何完成利國福民之任務。

鹽場管理之范圍至為廣泛加以歸納為下列：

（一）人，向于個人者為鹽商與鹽工之向于團體者，如鹽工所組之鹽業公會，制鹽人所組之同業公會與曬戶聯合社等。

（二）鹽，鹽在產收存儲，放運行銷制過程中均規定手續，施以管理兼及其副產物。

（三）水源，鹽之原料為滷，其來源由海，由井，由池，由礦，或由堿地刮土種種不一，采滷煎曬精成為鹽，故凡產滷之所，具屬管理范圍。

（四）火源，制鹽之法有曬，有煎，曬由風吹日曝，煎則須藉燃料，如柴草煤炭之類向區，并有天然井火，火源管制自亦重要。

（五）器材，采滷煎曬之工具，各因方法不同所需有別，例如以區滷井之產量較豐者，多為機車推汲，設灶煎制，則井眼機車所需鐵筒網繩，煎灶所需之鐵鍋，以及其他朱灰土種種器材，在交通上，則各項運輸工具均需管理。

（六）設備，採滷制鹽之灘場井灶，收屯儲藏之倉房坨堆，實行管理之營舍圍場以及場內之水陸交通均在管制之列。

管理方法，大要有四：

（一）合理生產，場產原則為“民制”為我國產鹽區域既廣山海之利，取用不竭，如對產量不加限制，則食需有限，勢必積滯，不惟影響鹽民生計，且亦易滋偷漏，故首須調劑供求，量銷為產，全國產鹽總額，依照民食，工業、農業、漁業之需要而定，同時參照各區產鹽成本，及運輸情形酌定各區各場之產量，不得自由增減。

（二）改良技術，鹽務機關隨時指導制鹽人，改良制法，或組織團體，集中生產，鹽存入倉坨時，均須加以鑒定，不合格者及令改制或銷毀，藉以提高鹽質，減輕成本，并配合工業之發展。

（三）鹽場建設，凡產少質劣成本過重或過于零星散漫之鹽場酌情予以裁并，在保留之鹽場通中地點，由公家設置倉坨，其私人建筑之倉坨，亦由鹽務機關加以管理，制鹽人所制之鹽限規定期間內，悉數繳存鹽務機關指定之倉坨或其他地點，至于鹽場之建設工程，如圍場及防私設備，均應配合倉坨分布情形分別進行。

（四）統制場產，鹽非經政府之許可不得採制，供制鹽用之水源、火源、重要設備及鹽副產品通由鹽務機關加以管制。”

此段原文中主要描述了國民黨對于鹽場方面的管理措施，強調了鹽場管理的重要性，因為鹽場是鹽的生產環節，鹽作為人們的必需品，安全性肯定是最重要的，所以生產管理自然要嚴格，不能馬虎，這點無論到任何時代都是第一位的。文中詳細介紹了，鹽場管理各個要素的管理規范，包括“人、鹽、水源、火源、器材、設備”等六個要素，對于六個要素的每一項管理都必須嚴格遵守規范，才能保證鹽的安全生產。文中還介紹了國民黨制定的鹽場管理方法，包括“合理生產、改良技術、鹽場建設、統制場產”等，其中一方面表明有提高生產技術方面的愿望，另一方面“統制場產”這一點，卻顯露了國民黨控制鹽業生產的源頭的野心，為其獨裁統治積累經濟資本。

第三，關于抗戰勝利后鹽業運銷管理方面的措施：

原文：“鹽政綱領規定之有關運銷部分計有六條茲歸納為四項如次：

（一）管理運輸

專商引岸廢除后，鹽之供銷由鹽務機關規劃調節，由場報運內地之商鹽在運程中，仍受公家之管理，不得自由轉運，免礙統籌。

（二）開放銷區

銷務放棄管制，近場地方由鹽務機關，就場征稅，距離遙遠地方，由鹽務機關依照交通及人口分布情形，分別擇定集散要點，指運商鹽，就倉征稅，場聽商人自由銷售，各地任何商人均可赴場或集散自由銷售購鹽分銷。

（三）管制鹽價

官鹽規定倉價，商鹽比照倉價，必要時由鹽務機關規定最高價和最低價，鹽價高時以最高價管制，鹽價低時以最低價管制，遇有供需失調，鹽價巨變時，并得出售常平鹽以調節。

（四）酌辦官運與常平

運輸以民營為目的，而以政府管制為手段，各區鹽斤于無商承運，或供求失調，價高量少時，鹽務機關得酌辦官運，并設常平倉，以資調劑，昌言之，即以官運補商運之不足，以常平補商銷之不足，使民食不受影響。

運銷管理勝利后之措施：

（一）廢除引岸

專商引岸原為我國數百年來之秕政，蠹國病民，莫此為甚，三十一年政府斷然命令廢除樹立革新基礎，惟其時政令所及，僅在后方各省，復員以后特再重申前令，所有專商引岸及其他類似制度，無論后方或收復地區概于永遠廢除，長蘆之專商引岸令其負責辦運，以防荒缺，當經嚴飭，不準又川北區以戰時，曾分別濟銷陜鄂等處超過固定銷鹽區域，勝利后請維持舊有分場分岸制度，亦予批駁，惟先于以合理配銷，俾安其業，其兩淮兩浙原有之引岸專商，在敵偽時期向仍存在，現難有其潛勢力，但以正義所關，尚無人敢于公然作死灰復燃之計。

（二）核定據點

近場地帶，盡量就場放銷，距場較遠各銷地，則照鹽政綱領第二十條之規定，參酌鹽源運輸情形，于中心區域，酌定據點設倉，運存鹽斤，就倉放銷以利商民領購，此項據點依其性質暫共分為三類：

接運或轉運據點：于水路交通樞紐及商鹽集散地點，擇要設立，如湖南之岳陽，湖北之漢口，川康之重慶等處。

常平據點：常平據點各區邊緣地帶及商鹽分運地點，如屯溪成都等地

臨時據點：在復原職過渡時期有臨時設立據點之必要者暫行設立，俟將來斟酌實際情形，再定去留如長沙柳州等。

（三）獎勵商運

失地收復，銷區逐漸擴大，食鹽需求倍感殷切，適值各地之運輸工具，酌感不敷分配供應，倍極困難。

在此艱困之過程中籌劃調節，煞費周章，除一面設法加強輸力，如貸款增造船只，核發渝宜段之繳空費，商鹽放運手續力求簡便，管制限度力求放寬，到達銷地后即不再加以管理。

（四）查驗補征

扼要設卡流散鹽到達公布之沿線查征地點時，必須依照進口路線自動赴卡報驗，如準予補稅后發給單照，指地行銷，如不取經長運路線而繞越設卡地點，或不照規定之運線進口報稅而被查獲者，無論是否查驗補征線上均認為有意去私，一律以私議處。

（五）平衡鹽價

各地鹽價參酌場價，搬運離費用及代售貨代運商之利潤，加稅費各款組合而成，使商鹽不致虧折，一面使民不致增重。

（六）籌辦常平

各地食鹽供銷既以商運為原則，唯邊緣地帶，商力每有未逮，如遇有供求失調，價高量少等情形依照既定方針調節之。”

此段原文中主要描述國民黨對于鹽業運銷管理方面的一些改革措施，其宗旨就是減少管制，引入市場競爭。鹽業運銷輸歷來是鹽業管制的重點，明清時期的“專商引岸”制度，正是抓住了鹽業經營的命脈，有了對鹽業運銷的高度壟斷，即可防止私鹽泛濫，又可隨意提高鹽價，增加稅收，由此可見鹽業的運銷管理的重要性。但隨著封建大清王朝的覆滅，新思潮，新經濟的發展，鹽業專賣下的一系列鹽業制度就開始不斷改革，這也是大勢所趨。到了抗日戰爭勝利后，國民黨采取的“廢除引岸”等鹽業運銷方面的措施，也不過是順應潮流的作法，是歷史的必然。

綜上所述，國民黨抗在日戰爭勝利后對于鹽業改革采取了一系列措施，其中有對于其自身利益的考慮，也有對于鹽業本身發展的考慮，尤其鹽業專賣是歷史的弊政，改革也是必然的，這更是廣大人民群眾的訴求的結果。