我國失業保險制度變遷歷程研究

張彥麗

摘要：回溯我國失業保險制度產生與發展的歷史，可以看到失業保險不能脫離其保障失業者基本生活的首要功能，而過分強調促進就業。更為重要的是政府不能將自身的促進就業責任，轉嫁給具有公共基金性質而非財政性資金的失業保險基金。政府這樣做既不合法理與學理，也暗藏經辦機構尋租與濫用的風險。從我國失業保險的產生與變遷的歷程及特定時代背景，可以深刻理解失業保險在我國存在的重要性與歷史貢獻，對展望其未來走向也具有重要意義。

關鍵詞：失業救濟；失業保險；失業

中圖分類號：F840.3 文獻標識碼：B

回溯我國失業保險制度產生與發展的歷史對于剖析我國失業保險的現實、展望其未來發展軌跡有重要意義。在諸多學者研究的基礎上，我國失業保險制度可以劃分為建國初期失業救濟制度、20世紀80年代中期到90年代初期待業保險制度、20世紀90年代末失業保險制度，這三個階段。考慮到2008年金融危機至今我國政府連續頒布一系列文件，強調失業保險促進就業功能的發揮，可見政府試圖將擴大支出范圍以促進就業作為失業保險制度的長效機制。因此，筆者認為可以將“2005年以后至今”作為第四個階段，即“強化促進就業的失業保險階段”。以2005年為標志的原因在于2005年國務院頒布了《關于進一步加強就業再就業工作的通知》（國發[2005]36號）。其中明確要求“進一步發揮失業保險制度促進再就業的功能”，并要求在東部地區“進行擴大失業保險基金支出范圍的試點”。根據這一要求，原勞動保障部、財政部選擇了七省市進行試點，并延續試點至今。下文回顧我國失業保險各個歷史階段，并做以客觀評論。

一、建國初期的失業救濟制度

建國初期，為了解決舊中國遺留下來的失業問題，當時的政務院在1950年6 月發布了《關于救濟失業工人的指示》，勞動部也于1950年7月發布了《救濟失業工人暫行辦法》， 同時國家設立了統率全國失業救濟工作的專門機構——失業救濟委員會，1951年政務院發布了《中華人民共和國勞動保險條例》，但這一階段的失業保險工作最終被政府強有力的就業安置工作所湮沒，并不能算我國嚴格意義上的失業保險制度的開始。

為了追求絕對公平、消除失業并實現充分就業，建國初期我國實施了計劃經濟，并按照“人人有工作，人人有飯吃”的社會主義理念，實行了與日本的終身雇用制相似的鐵飯碗的終身雇用制度。使就業保護制度——勞動力市場只進不出，工資長期維持低水平，保險和福利完全由國家計劃來保證。在1957年《人民日報》“元旦社論”中，政府宣布已經杜絕了存在于資本主義社會的失業問題。在這樣的制度安排下，找到正式工作似乎就端上了“鐵飯碗”[1]，勞動力市場徹底僵化。僵化的勞動力市場從根本上抹殺了勞動者的生產積極性，干多干少一個樣，干和不干一個樣，導致了經濟效率的巨大損失，同時更無法解決就業問題，充分就業只能是一種畫餅充饑式的自欺欺人。但即使是在“文化大革命”后期，當大量知識青年返城后造成大量失業時，統計上不稱為失業而是“待業”青年。但這并不是說在中國就不存在失業，實際上，國有企業和城市的集團企業里存在著大量的“偽裝失業”（Disguised Unemployment）、“隱性失業”（Hidden Unemployment）以及“就業不足”（Underemployment）。冷酷的經濟現實使失業從顯性變成隱性，數量龐大的勞動大軍組成了浩浩蕩蕩的失業大軍。“大躍進”時期農村勞動力的先“進”（城）后“退”（回農村），“文化大革命”時期城市青年“上山下鄉”運動，都是當時城鎮失業形勢嚴重惡化的真實寫照。1962-1979年的18年間，城鎮共有1 776.48萬人[2]知識青年被下放到農村，農村也因此成了吸納隱性失業人員的蓄水池。在勞動者生產積極性遭到徹底扼殺的情況下，計劃經濟制度為追求經濟增長不得不把投資向資金和技術密集型部門嚴重傾斜，這樣做雖然帶來了短暫的經濟增長，但代價是經濟結構嚴重被扭曲和經濟效率低下，陷入經濟停滯和就業匱乏的社會危機是其必然的歸宿。無法解決就業問題是計劃經濟體制的最大失敗，勞動力市場僵化是導致這一失敗的最重要原因之一[3]。

1978年改革開放并沒有急于破除計劃體制，也沒有過早觸及城鎮僵化的勞動力市場，而是采取漸進的增量改革方式。改革選擇以農村為突破口，農村家庭聯產承包責任制的推行極大地刺激了農村經濟發展，增強了農村經濟增長的活力，帶動了全國經濟的高速增長。改革開放的初期，經濟增長和就業之間表現出極強的關聯性。1978-1990年間經濟增長的就業彈性系數高達0.62，也就是說，GDP平均每增加一個百分點，就業增加0.62個百分點。如此高的就業彈性系數恐怕在世界經濟發展史上也是少見的。由此可見，1978-1990年間的經濟增長不僅創造大量就業，而且是一種最大化就業的增長，展現了市場機制配置資源的威力。當改革不得不觸及計劃經濟體制下形成的“存量”部分時，社會就不得不承受由此帶來的陣痛。這種陣痛突出地表現為計劃經濟體制形成的大量冗員隨著改革深化被不斷釋放，造成大量人員下崗和失業。經濟增長和就業之間的相關性因大量裁員的“稀釋”而開始變弱。

二、20世紀80年代中期到90年代初期的待業保險制度

20世紀80年代中期，我國進入了全面經濟體制改革階段。1986年“七五”計劃開始實施。同年7月，國務院頒布《國營企業實行勞動合同制的暫行規定》、《國營企業招工用人暫行規定》、《國營企業辭退違紀職工暫行規定》，改革企業的用工制度，實行勞動合同制，勞動力有了一定的流動性，不再實行國家無條件包下來的政策。1986年7月12日國務院頒布了《國營企業職工待業保險暫行規定》，這一法規的頒布標志著我國失業保險制度的建立，并對推進我國經濟體制改革起了不可忽視的作用。《暫行規定》雖然對失業保險制度的主要構成要素如實施范圍、資金來源、支付標志、管理機構都作了說明，但出于意識形態方面的考慮，沒有使用“失業”，而使用“待業”一詞。其實施范圍比較窄，資金來源渠道單一，保障能力有限，保障待遇低，失業救濟性質明顯[4]。因此，1986年建立的“待業保險制度”可以視為保障能力很低的失業保險制度。雖然，初創階段的失業保險存在諸多漏洞與缺陷，但是由于深化經濟體制改革的需要，它還是得到了較快發展，為我國失業保險制度的不斷完善與走向成熟奠定了基礎。

20世紀90年代以后，由于經濟改革的力度加大，國有企業富余人員問題浮出水面。一方面，1986年初步建立的待業保險因制度自身的嚴重缺陷和實施過程中的人為因素，在很大程度上只是一種制度象征，并沒有發揮出很大的實際效用，也與深化企業改革其他方面的進展不配套；另—方面，中國經濟體制進入整體改革階段的宏觀背景也進一步對失業保險制度的完善提出了要求，創造了環境[5]。1993年4月12日國務院又頒布了《國有企業職工待業保險規定》，同年5月1日起執行，并同時廢止《國營企業職工待業保險暫行規定》。該規定進一步擴大了待業保險的范圍；維持了基金來源渠道，將繳費基數由企業標準工資總額改為企業工資總額，但降低了企業繳費比例；調整了基金的使用方向；增加了領取程序；修改了失業救濟金的領取資格條件和發放標準；將基金省級統籌調整為市縣級統籌；增加了限制性條款和罰則條款。可見，盡管《國有企業職工待業保險規定》適用范圍窄、保險水平低、基金承受能力弱、基金的管理使用缺乏有效監督機制、保險費征繳率低等缺陷依然存在，從而使失業保險的實際效力依然有限，不能滿足國有企業深化改革的要求[5]。但還是有了進步，從而可以看成是失業保險制度從1986年的雛形向初步建立邁進。不過，《國有企業職工待業保險規定》在擴大保險范圍的同時，并未遵循國際通行的非本人意愿引起失業才有享受失業待遇的原則，亦未確立勞資雙方繳費的機制，這暴露了該制度在建立之初的不成熟，也表明失業保險制度仍處在探索階段[6]。此外，1993年《國有企業職工待業保險規定》中失業保險基金的構成完全來自國有企業，職工個人和非公有制經濟主體都不繳費。并且《規定》明確指出“允許將經政府批準為解決待業職工生活困難和幫助其就業確需支付的其他費用納入基金支出范圍”。可見此時，我國政府在推動國企改革初期就已產生了發揮失業保險的促進就業作用的意識。但是，這一時期失業保險作用是有限的，主要原因是制度的主要保障對象是國有企業職工，而由于國有企業改革難度很大，進展并不順利，雖然有大量的職工既沒有正常的工作，也沒有穩定的收入，但很難與企業解除勞動關系，進入勞動力市場。針對這一特殊情況，中央政府實施了國有企業下崗職工基本生活保障制度，這一有中國特色的過渡性的失業保障形式。1998年6月9日中共中央國務院頒布了《關于切實做好國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作的通知》（中發[1998]10號）。通過財政、企業和失業保險三方籌措資金，為他們提供基本生活保障和再就業的服務。通過這樣一個過渡性的措施，幫助他們逐步適應市場就業的要求，提高競爭就業的能力，實現重新就業。同時，我們也認識到，必須建立與市場經濟相適應的失業保險制度，為勞動力的自由流動提供政策支持。

這是國家在建立與完善失業保險制度的同時，對國有企業中由體制轉型和結構調整導致的大規模結構性失業現象，采取的特殊應對措施，即確立特殊的下崗機制，建立相應的下崗職工基本生活保障制度，為轉型時期這一特殊的失業群體提供特殊的、過渡性的保障。如果對下崗職工基本生活保障制度進行客觀的考察，可以說它是基于下崗職工的群體性、失業保險制度的脆弱性、就業市場的非成熟性和國有企業職工心理承受能力的局限性，而建立起來的一種富有轉型時期中國特色的保障機制[5]。由再就業服務中心（包括類似機構或代管科室）負責為本企業下崗職工發放基本生活費和代下崗職工繳納養老、醫療、失業等社會保險費用，組織下崗職工參加職業指導和再就業培訓，引導和幫助他們實現再就業。再就業服務中心用于保障下崗職工基本生活和繳納社會保險費用的資金來源，原則上采取“三三制”的辦法解決，即財政預算安排1/3、企業負擔1/3、社會籌集（包括從失業保險基金中調劑）1/3，具體比例各地可根據情況確定。考察再就業服務中心的資金來源，在國企改革攻堅時期，我國政府更堅定了發揮失業保險的促進就業作用的做法。但是，不能忽略的由于當時的失業保險基金完全來自于國有企業，因此，不論是失業保險基金承擔“經政府批準為解決待業職工生活困難和幫助其就業確需支付的其他費用”，還是再就業服務中心用于保障下崗職工基本生活和繳納社會保險的費用，都體現出我國政府對待業職工和下崗職工的負責態度。隨著改革的進一步推進，2001年以后，國有企業將不再建立再就業服務中心，也將不再以“下崗”的形式處理企業不用的員工，下崗與失業逐步并軌。這一工作首先在遼寧省開始試點。2001年7月6 日，國務院批復了遼寧省的社會保障改革試點方案，并于7月8日正式啟動。其試點的主要內容之一就是下崗與失業并軌。以后國有企業不再產生新的下崗人員，國有企業清退不需要的員工按失業人員對待。1998年至2001年底，全國國有企業累計產生下崗職工2 550萬人，其中有1 700多萬人實現了再就業，300多萬人通過企業內部退養等方式得到安置[7]。國企再就業服務中心和下崗職工基本生活保障體現了我國領導人的卓越智慧，對推進國有企業改革和穩定社會起到了舉足輕重的作用。

三、20世紀90年代末期的失業保險制度

1993年11月14日，中共十四屆三中全會作出的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中明確指出“社會保障是市場經濟體制基本框架的五大支柱之一”。而在社會保障體系中，社會保險又是整個體系的支柱。隨著市場經濟體制改革的推進，國有企業亦進入了深化改革的快車道。1998年國有企業加快改革步伐的關鍵年份。當時首要任務就是要建立并健全推動國企改革的最重要的基礎工程之一——失業保險制度。因此，1999年1月22日國務院頒布了《失業保險條例》及《社會保險費征繳暫行條例》，以完整的行政法規形式，宣告了我國失業保險制度的全面確立。并在如下方面予以完善：為失業保險正名； 擴大參保范圍；確立勞資雙方分擔繳費義務；明確市級統籌，并建立調劑金；確定給付標準并提供醫療補助金；加強監督。2000年10月26日，勞動和社會保障部發布《失業保險金申領發放辦法》，對失業保險金的申領、發放和失業保險關系的轉遷做了規定，進一步完善了失業保險制度。可見，1999年可以被視為我國失業保險制度正式全面確立的立法，已經完全具備失業保險制度所必備的內容，并符合失業保險制度的普遍性規則[6]。雖然《失業保險條例》仍然存在著一些缺陷，例如，職工個人開始繳費，但是權利與義務關系弱化的同時待遇卻從與個人工資掛鉤到與社會救濟金、最低工資、低保水平相關，職工的制度受益在降低，尤其農民工的一次性失業補助金達不到保障目的；《條例》中規定，“職業培訓、職業介紹的補貼以及國務院規定或者批準的與失業保險有關的其他費用”也在失業保險基金中列支，但是這時的失業保險基金中已經有職工個人繳費和非公有制企業繳費，可見政府的促進就業責任在通過失業保險轉嫁給參保職工，由于政策的強制性，也滋生了政府隨意性挪用失業保險基金的可能。但是，毋庸置疑的是失業保險制度的定型為解決國企下崗職工基本生活保障方面發揮了至關重要的作用，推動了經濟體制改革與建立現代企業制度的穩定前進。我國失業保險制度是在特定歷史時期為經濟發展服務并解決特定歷史時期的失業問題做出了重要貢獻。失業保險在我國既具有重要的歷史貢獻，又具有重要的現實意義與迫切的未來需求，其存在價值不可否認。

四、2005年至今的強化促進就業的失業保險

早在2005年國務院頒布的《關于進一步加強就業再就業工作的通知》（國發[2005]36號）中就明確要求“進一步發揮失業保險制度促進再就業的功能”，并要求在東部地區“進行擴大失業保險基金支出范圍的試點”。根據這一要求，原勞動保障部、財政部選擇了七省市進行試點。2006年1月原勞動保障部和財政部聯合發布的《關于適當擴大失業保險基金支出范圍試點有關問題的通知》（勞社部發[2006]5號）做出明確規定并在東部7省市開始試點[8]。2008年金融危機期間，人社部等部委聯合下發了《關于采取積極措施減輕企業負擔穩定就業局勢有關問題的通知》（人社部發[2008]117號），明確了幫助困難企業穩定就業的政策措施，具體可概括為“五緩四減三補貼”。其中涉及失業保險的措施可以概括為“一緩一減兩補貼”。“一緩”即在2009年之內，允許困難企業緩繳失業保險費，緩繳期限最長不超過6個月。緩繳失業保險費的做法，主要減輕企業在非常時期的資金壓力，幫助企業度過困難時期，對失業保險基金并不造成沖擊。“一減”即降低失業保險費率，期限最長不超過12個月。采取降低困難企業費率的做法可以減少企業負擔。“兩補貼”即使用失業保險基金向困難企業支付社會保險補貼和崗位補貼，補貼期限最長不超過6個月。

新政策的出臺得到各地政府積極快速貫徹落實。2009年，全國失業保險實施援企穩崗“一緩一減兩補貼”涉及資金近200億元，其中：降低失業保險費率、緩繳失業保險費為企業減負近120億元，涉及企業170多萬戶、職工6 600多萬人；全年使用失業保險基金支付社會保險補貼、崗位補貼等資金約80億元，涉及困難企業2.5萬多戶、職工740萬人。2009年7月，人社部和財政部聯合發布《關于延長東部7省（市）擴大失業保險基金支出范圍試點政策有關問題的通知》，決定延長試點政策1年。2009年12月人社部等部委聯合下發了《關于進一步做好減輕企業負擔穩定就業局勢有關問題的通知》（[2009]175號）。2010年1月人社部下發了《關于做好當前失業保險工作穩定就業崗位有關問題的通知》（[2010]35號）。2010年3月溫家寶總理在《政府工作報告》中明確指出，“實施困難企業緩繳社會保險費或降低部分費率、再就業稅收減免及提供相關補貼等政策，鼓勵企業穩定和增加就業。2009年到期的‘五緩四減三補貼就業扶持政策延長1年”[9]。無論從當年《政府工作報告》，還是從人社部下發的這一系列文件都充分說明了當前我國政府已經試圖使失業保險擴大支出范圍以援企穩崗、促進就業的工作常態化。

2010年10月28日十一屆全國人大常委會第十七次會議表決通過了《中華人民共和國社會保險法》（于2011年7月1日起實施），期間歷經五年時間。隨著《社會保險法》的正式通過，在社會上引起熱烈反響，并標志著我國社會保障體系建設開始由長期試驗性狀態走向定型、穩定與可持續發展階段。作為我國社會保障立法的主體性法律，《社會保險法》不僅規范了我國社會保險制度的基本內容，而且在一定程度上規范了整個社會保障制度的基本框架。但是與1999年的《失業保險條例》相比，《社會保險法》只是在第五章中對我國失業保險制度進行了微調。例如，將制度的覆蓋范圍擴大為“用人單位和職工”，而不是僅僅局限為“城鎮企業失業單位及其職工”；失業人員在領取失業保險金期間，參加職工基本醫療保險，享受基本醫療保險待遇，失業人員應當繳納的基本醫療保險費從失業保險基金中支付，個人不繳納基本醫療保險費，從而提高了失業人員的醫療保障水平；明確了個人死亡同時符合領取基本養老保險喪葬補助金、工傷保險喪葬補助金和失業保險喪葬補助金條件的，其遺屬只能選擇領取其中的一項；領取失業保險金期間符合國家計劃生育政策的女性生育的可以領取生育補助金；取消了《失業保險條例》關于失業保險金標準“應低于當地最低工資標準”的規定；停止領取失業保險金的條件增加了“被判刑收監執行或者被勞動教養”。值得注意的是，《社會保險法》中并沒有明確提出將就業促進相關支出在失業保險基金中列支，但從2008年金融危機期間我國政府做出的嘗試擴大失業保險基金支出范圍以援企穩崗，可見政府在失業保險基金支出中仍握有決策權與主動權。

政府關注就業工作本無可厚非，經濟危機特殊時期應急處理也無可厚非，但政府試圖將困難企業崗位補貼在失業保險基金列支變為長效機制就令人質疑其合理合法性了。這樣做忽視了政府在失業保險制度建設與促進就業工作中的責任不同，異化了當前失業保險主要來自用人單位與職工繳費，而非財政補貼，異化了失業保險制度的初衷是為勞動者規避失業風險，而非促其就業；異化了失業保險基金產權應歸屬所有參保職工，而非政府。應該認識到失業保險不能脫離其保障失業者基本生活的首要功能，而過分強調促進就業。更為重要的是政府不能將自身的促進就業責任轉嫁給具有公共基金性質而非財政性資金的失業保險基金。政府這樣做，既不合法理與學理，也暗藏經辦機構尋租與濫用的風險。

綜上，我國失業保險制度發端于20世紀50年代的失業救濟。由于意識形態所限，20世紀80年代中期到90年代初期還披著“待業保險”的面紗掩蓋失業的存在。直到市場經濟體制改革啟動，政府才開始直面失業及失業保險問題。但1999年制度初建時出發點卻“劍走偏鋒”，包括失業保險在內的社會保障制度成為國企改革的配套措施，淪為為經濟發展服務的工具。而至今十幾年，雖然我國社會保障制度改革如火如荼，但養老保障與醫療保障備受追捧的同時，失業保險卻備受冷落，甚至眾望所歸的《社會保險法》也未觸及其實質問題。三十多年的經濟轉型與社會變遷使我國失業總量增加與結構性失業并存。我國失業保險制度改革亟待與勞動力市場政策調整、經濟結構轉型、產業結構升級同步進行，并首先強調其分散失業風險，保障失業者基本生活的功能；而不能盲目強調其促進就業功能。

參考文獻：

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[9] 呂學靜.中國失業保險的穩定就業促進就業政策——從臨時措施到長效機制的思考[J].社會保障研究，2010（6）：57-58.

（責任編輯：石樹文）