青海省農村土地使用權流轉現狀及路徑分析

石鵬娟

【摘要】土地是一種經濟資源，其本身的稀缺性決定了土地的使用必須以利益最大化為目標。所以，土地使用權的流轉成為學界研究的重點課題。本文基于青海省與其他中、東部省份農村經濟發展的差距，以青海省海東地區為例，分析了青海省農村土地使用權流轉存在的問題，并提出青海省農村土地地使用權流轉的路徑。

【關鍵詞】青海省農村土地使用權流轉 路徑

隨著西部大開發戰略的實施和國家近年來對“三農”問題的一再強調，西部農村的發展已經迫在眉睫，農村土地使用權的流轉成為發展農村經濟的重要手段。本文以青海省平安縣、互助縣、樂都縣為例，對處于青海海東地區的農村土地使用權流轉的狀況進行了調查。

一 青海省農村土地使用權流轉現狀

1．農地使用權流轉的比例和原因

表1三縣農地使用權流轉規模及原因

項目

調查地 流轉的比例 流轉的原因

流轉地占耕地總面積的比例（%） 流轉涉及戶數占總戶數的比例（%） 農產品受益率低（%） 非農就業無法兼顧（%）

平安縣 3.97 5.29 23.73 76.34

互助縣 4.56 13.92 46.32 53.71

樂都縣 3.13 8.43 32.5 67.52

農地使用權流轉雖然自2005年以來已經在青海東部農業區進行規模化發展，但是從表1中的數據來看：（1）青海東部農業區農地使用權的流轉程度還比較低。流轉的土地面積占耕地總面積的平均比例還不到4%，這與全國的農地使用權流轉平均水平還有一定的差距。（2）參與土地使用權流轉的農戶比例較小。在比例最高的互助縣，也只有13.92% 的農戶參與了流轉，而臨近西寧市的平安縣卻僅僅只有5.29% 的農戶參與。（3）農地使用權流轉的主要原因是非農就業無法兼顧。

近年來，在一系列國家西部優惠政策的實施下，很多投資商到青海投資，他們在拉動青海經濟快速增長的同時，也促使青海省農村剩余勞動力發生了轉移。由于農業與非農產業價格的差異，很多農民放棄土地到城市打工，使得很多土地閑置甚至拋荒，為了避免土地資源的過分浪費，土地使用權流轉便成了唯一解決的方式。

2．農地使用權流轉的方式

表2三縣農地使用權流轉方式

項目

調查地 農地使用權流轉的方式（占總流轉面積的比例%）

轉包 出租 互換 轉讓 入股 委托 其他

平安縣 3.72 15.96 0.07 78.19

互助縣 19.74 54.61 13.65 4.93 0.02 7.05

樂都縣 78.52 18.42 1.37 1.71

從表2中的數據來看，青海海東地區農地使用權流轉的方式已經趨于多樣化，但各縣流轉的主要方式不同，而且存在很大的差異：

（1）平安縣農地使用權流轉的方式比較雜亂，現在社會上比較常見的幾種方式所占比例都較少。如以出租方式進行流轉的比例為15.96%，以轉包或互換方式進行流轉的分別為3.72% 和0.07%，而以轉讓、入股、委托方式進行轉讓的還沒有。

（2）互助縣農地使用權流轉的主要方式為轉包、出租和互換。合計所占比例為88%，其中，以出租方式轉讓所占比例為54.61%。該縣已經出現了以入股的方式轉讓農地使用權的情況，但所占比例較小，僅為0.02%。

（3）樂都縣農地使用權流轉的主要方式為轉包和出租。合計所占比例為96.94%。其中，轉包方式流轉的比例為78.52%。該縣也存在以入股方式進行流轉的情況，所占比例為1.71%，與互助縣相比要高一點。

3．農地使用權流轉糾紛解決機制

被調研的三縣目前均沒有解決糾紛的專門機構和專業人員存在。只有平安縣經管站針對糾紛多的問題已經向有關部門提交了成立土地流轉糾紛仲裁委員會的報告。

4．農地使用權流轉后規模化經營狀況

表3三縣規模化經營狀況

項目

調查地 流轉后規模化經營的比例（%） 流轉后非規模化經營的比例（%）

專業

大戶 專業

合作社 統一服務 其他

平安縣 2.18 1.09 96.73

互助縣 10.43 0.45 11.67 2.09 75.36

樂都縣 6.02 32.36 61.62

從表3中的數據可以看出：青海省海東地區農地使用權流轉之后從事規模化經營的程度較低。如平安縣和互助縣從事規模經營的比例僅為3.27% 和10.88%，樂都縣較高一點，為38.38%。

二 影響青海省農村土地使用權流轉的因素分析

農地使用權流轉制度在青海海東地區的實施，主要受到五方面因素的影響。

1．農民自身素質較低，農村剩余勞動力轉移難度大

青海海東地區鄉村從業人員2008年共有695558人，沒有受過教育的有139971人，所占比例為20.12%，受過教育的人當中，僅受過小學教育的有259018人，占總從業人員的37.24%。而受過高中及以上教育的人數為76290人，占總從業人員的比例僅為10.97%。這與中、東部地區高中普及化相比，該地區鄉村人員所受教育程度明顯較低，說明農民自身素質較低。這大大阻礙了農村剩余勞動力向非農產業的轉移，進而影響到農地使用權流轉的進程。

2．政府補貼政策不完善

從本次調研的情況來看，青海海東地區農地使用權流轉之后的政府補貼政策存在嚴重的問題：（1）補貼政策不統一。雖然個別縣域為了當地農村經濟的發展，鼓勵農民將農地使用權流轉以發展規模經濟，制定了一定的補貼政策。但這些政策各縣不一，同樣的土地補貼價格不一樣，造成農民心理嚴重不平衡。（2）補貼政策實施不完全。雖然個別縣域制定了一些政策，但據了解，這些政策很多都沒有完全實施。有的僅有政策，沒有落實；有的僅落實了一年；還有的落實不完全。（3）補貼政策單一。從現有的補貼政策來看，形式僅限于現金，而且多與流轉畝數有關。

3．社會化服務滯后，糾紛解決機制缺失

青海海東地區目前還沒有建立有效的基層服務流轉專門機構，導致農地使用權流出、流入信息不對稱，也就是經濟學上所說的信息失靈問題。這樣就會出現農戶有意將農地使用權轉出卻找不到合適的受讓方，而需要土地的一方又難以找到有意向的農戶。結果導致土地要么被拋荒、要么農戶在閑暇之余簡單耕種，既浪費土地資源，又影響了土地資源的合理流動和優化配置。這完全是由于目前社會化服務滯后所造成的。

4．流轉主體培育不足，土地經營未形成規模化和專業化

土地規模化的發展需要龍頭企業、專業合作社、股份公司等市場主體的出現，但在青海海東地區農業龍頭企業規模小，效益不明顯，市場開拓能力差，帶動力有限；專業合作組織發展速度較慢，覆蓋面不廣，服務層次低，產供銷一體化運作較少。這種狀況嚴重阻礙了土地的規模化經營。

另外，從以上的分析發現，青海東部農業區農地使用權流轉之后的用途比較分散，基本上是什么產業賺錢就經營什么產業，這不利于自我品牌的形成，說明目前該地區的土地經營并沒有實現專業化生產，而具有隨意性。

5．農村社會保障體系不健全

由于農村的養老、社會救助等社會保障體系不健全，農民主要還是依靠土地收入來生存。包括孩子上學、看病治病、養老等。當地農民基本上還是把土地作為最基本的生活保障來看待，即便以后出去打工，在外下崗或者失業，也完全可以返回農村靠土地維持生活。鑒于這種思想，部分年齡比較大的農戶，盡管已經沒有精力和能力經營土地，但寧肯粗放經營，也不愿意將土地使用權流轉出去。這不僅使土地資源嚴重浪費，而且阻礙了農地使用權流轉的發生，不利于農村經濟的發展。

三 青海省農村土地使用權流轉的路徑分析

針對青海海東地區農地使用權流轉的現狀和影響因素，提出以下對策。

1．加快農地使用權流轉服務中心的建立，保障流轉信息的對稱性和流轉行為的公平性

推進農業規模化經營，促使農地使用權流轉，重在建立農地使用權流轉服務中心，給流轉雙方一個公平的交易平臺，為流轉創造條件。農地使用權流轉服務中心屬于行政部門，下設有六個職能部門（見圖1），具體職能如下：（1）建立農地使用權流轉信息發布部門。土地的供給方根據自己土地的具體狀況，包括土地的畝數、地理位置、適宜種植的作物、流轉費用、流轉期限等信息在該部門予以登記。土地的需求方也可以把自己對土地的要求，如使用土地的方式、土地的用途、需要土地的畝數以及土地的性質等信息予以登記。這樣，一方面該部門工作人員會根據各種信息進行組合，找出最優的供需組合，以達到資源的優化配置。另一方面，開通農地使用權流轉信息網絡，當事雙方也可以根據已有信息，結合自己的需求自行組合。（2）建立土地供、需雙方協議部門。一方面，信息發布部門將最優的組合交給協議部門，由協議部門通知流轉雙方當事人對農地使用權流轉具體事項進一步協商，并進行供方土地評估，需方資格審查等程序。如果達成協議，雙方將在協議部門的主持下簽訂合同書（有標準文本）；如果不能達成協議，協議部門將把意見反饋給信息發布部門，進行信息的重新組合。另一方面，當事人根據網絡信息自行組合后，需到協議部分進行土地評估、資格審查等程序，而后簽訂正式協議。（3）建立土地使用權流轉合同登記備案部門。流轉雙方在協議部門簽完合同后，需到合同登記備案部門登記，目的在于限制流轉雙方隨意更改合同內容，如果確實需要更改部分內容的，流轉雙方須提出書面申請，到登記備案部門重新備案。（4）建立農地使用權流轉糾紛解決部門。在流轉土地的具體使用過程中，流轉雙方不免會遇到各種各樣的糾紛，在雙方無法協議解決的情況下，需以書面形式提交到糾紛解決部門，農地使用權流轉服務中心會派專門人員對該事項進行解決。（5）建立信息員管理部門。農地使用權流轉服務中心派專門工作人員或者在各村招收專門人員作為農地使用權流轉信息員。工作職權在于收集流轉相關信息、進行流轉政策宣講、匯報流轉后土地的使用情況及雙方發生糾紛的情況等。（6）建立農地使用權流轉監督監管部門。主要職責在于監督農地使用權流轉后的土地用途、嚴格控制土地的非農流向；制止各種強占、尋租以及侵害農民土地權益的違法違規行為；禁止土地流轉后的拋荒行為等。

筆者根據青海省目前經濟發展的狀況，建議在縣鄉兩級建立農地使用權流轉服務中心。這樣做的目的是考慮到農地使用權流轉涉及土地數量較多，如果僅建立一級農地使用權流轉服務中心，工作壓力比較大，易導致流轉效率不高。建議縣鄉兩級以土地流轉的規模為依據，進行明確的職權劃分，如規定500畝以上的農地使用權流轉須到縣級辦理，而500畝以下的到鄉級便可。具體管理體制（見圖2）。

2．完善農村社會保障制度，解決農民的后顧之憂

從目前制約青海海東地區農地使用權流轉的因素來看，很多農民不愿將土地流轉的主要原因在于對土地的依賴。這源于目前農村的社會保障機制不健全。社會保障制度包括社會保險、社會福利、社會救濟三個主要方面。鑒于青海省農村目前經濟發展狀況，主要是要發展農村社會保險和社會救濟。2008年平安縣享受農村最低生活保障和救濟的人數有5347人，占總人口的6.93%，參加農村合作醫療保險的人數為70420人，占總人口的91.21%，而參加農村養老保險的人數是0人；樂都縣享受農村最低生活保障和救濟的人數有22983人，占總人口的9.56%，參加農村合作醫療保險的人數為207996人，占總人口的86.56%，而參加農村養老保險的人數是0人；互助縣享受農村最低生活保障和救濟的人數有33461人，占總人口的9.84%，參加農村合作醫療保險的人數為328905人，占總人口的96.74%，而參加農村養老保險的人數是0人。從這些數據可以看出，目前青海省海東地區的社會保障程度很低，除了農村合作醫療保險發展比較迅速之外，農村社會救濟以及養老保險基本上處于停滯階段。合作醫療解決的是農民的看病難問題，而農民養老問題的真正解決還要靠農村養老保險。這是農民不愿將閑置土地流轉的最主要的因素，他們把土地看做是自己的最后保障。所以，加快青海海東地區農地使用權流轉需要統籌謀劃城鄉社會保障體系，采取“因地制宜、量力而行、形式多樣、農民自愿”的原則，多渠道、多層次、多方式地興辦農村養老等社會保險，積極推進農村社會救濟、社會互助、最低生活保障等方面的社會保障制度實施，逐步實現城鄉社會保障“政策保障完善、轉移銜接自如、信息服務便捷”目標，消除農民的保障憂慮，弱化土地的社會保障功能。

3．加速農村剩余勞動力的有效轉移，實現農地使用權的快速流轉

第一，完善農民培訓機制，提高農民自身素質，實現勞動力的轉移。2008年，平安縣高中及以上文化水平的人數為4102人，占總人口的5.31%；樂都縣高中及以上文化水平的人數為18058人，占總人口的7.51%；互助縣高中及以上文化水平的人數為20588人，占總人口的6.06%。可見，青海海東地區農民的文化水平普遍很低。很多農民不愿放棄土地外出打工的原因在于，沒有文化或者沒有一定的技術支撐，不敢走出去。這就需要建立農民培訓機制，從自身素質方面徹底解決農民外出就業難和觀念落后的問題。

農民培訓機制的建立，需要農村技術培訓中心和農村勞動力市場的建立。農村技術培訓中心由各縣農牧局組織有關技術人員到鄉鎮定期舉辦，他們也可以專門設立一個農民技術培訓部門。農村勞動力市場需要鄉鎮政府配合縣農牧局通過技術宣傳、技術演示等手段，吸引并組織各用工單位定期到鄉鎮舉辦現場招聘。

第二，加快農村城鎮化進程，實現農村剩余勞動力的轉移。城鎮化對農村剩余勞動力轉移的貢獻在于以下方面：一是城鎮化拉動第三產業的發展，吸引農村剩余勞動力向第三產業轉移。同分散的鄉鎮企業對勞動力的吸納能力相比，城鎮化不僅解決了農村剩余勞動力的就業問題，而且解決了農民身份的轉化，進而促使農民消費方式發生變化，必然導致對第三產業產品的需求，從而拉動第三產業的發展，能夠創造更多的就業機會。二是城鎮化引發大規模城鎮基礎設施建設，進一步增強對農村剩余勞動力的吸納能力。與城鎮化相伴而行的是城鎮基礎設施需求的增加，如交通網絡、居民住宅建設等，這無疑會增加剩余勞動力的就業機會。三是城鎮化將普遍提高居民的消費水平，通過消費刺激生產，會創造更多的就業崗位。

截至2008年，平安縣、樂都縣、互助縣的城鎮化率分別為45.62%、32.64%、18.3%，可見，青海海東地區各縣農村人口仍然占多數，城鎮化水平還比較低。通過加快城鎮化進程來促使農村勞動力的轉移仍具有可行性。

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