統籌城鄉土地利用的初探

賈志剛　嚴進旺

摘要要：本文以長株潭城市群為例，討論在兩型社會建設的新形勢下如何統籌城鄉土地利用，促進經濟社會發展。

關鍵詞：兩型社會；長株潭城市群；統籌城鄉土地利用

1長株潭城市群城鄉統籌和土地利用情況概述

1.1 長株潭城市群土地資源利用現狀

2008年長株潭城市群土地總面積為280.88平方公里，占全省土地總面積的13.26%。人均土地面積0.23公頃，為全省人均量的71.3%?？傆玫刂修r用地234.00平方公里，占土地總面積的83.31%，其中耕地63.99平方公里，占土地總面積的22.78%；建設用地28.80平方公里，占土地總面積的10.25%；未利用地18.08平方公里，占土地總面積的6.44%。

1.2 長株潭城市群土地資源的特點

（1）地形地貌多樣，丘崗比重大，兼有山地、水面、丘崗平地。

（2）土地利用類型以農用地為主，農用地中又以林地為主，耕地次之。

（3）土地資源總量大，人均水平較低。

2長株潭城市群統籌城鄉土地利用中存在的主要問題

2.1 城市用地粗放浪費和過度利用并存，農村建設用地總體粗放

近年來，長株潭經濟發展較快，但由于對城市化的認識還存在著一定的偏差，致使局部區域城市用地規模和建設用地增長快，城市建設呈現一種攤大餅式的外延發展，其結果是一方面加劇了城市用地的供需矛盾，另一方面導致用地粗放，土地集約利用程度偏低。

2.2 城鄉建設用地結構和布局存在諸多不合理

從總體的用地結構來看，長株潭工業用地比重偏高，2008年高達23.12%，人均工業用地面積18.04m2。而綠地比重偏低，人均綠地面積僅為5.33m2，遠遠低于國家規定的大于9m2的標準。從城市用地布局來看，城市功能分區不明顯，居住、工業、商業等各類用地相互穿插、干擾，尤其是有一些污染較嚴重的工廠企業混雜于居住用地之間，不利于環境保護和城市居民的身心健康。

2.3 城鄉建設用地擴張過程中侵害農民權益時有發生

由于征地制度不健全，目前征收農村集體土地價格過低，以及現行政府政績考核制度中過于注重經濟增長指標等原因，使地方政府在征收農民土地過程中，經常出現濫用征地權剝奪農民利益的現象。有的地方片面強調“以地生財”、以犧牲農業和農民利益發展城市，許多農民失去賴以生存的土地，失地又失業，造成農民上訪不斷，一定程度上影響社會的穩定及農業、農村的發展。

3長株潭城市群造成城鄉土地利用問題的主要原因

3.1 一些地方政府在觀念和認識上存在偏差

在城鄉建設方面，許多地方重城輕鄉，在城市建設上貪大求洋，熱衷于搞“形象工程”。以低地價甚至零地價招商引資，以各種名目大量圈占土地，使得土地非農化的速度超過人口城鎮化的速度。而對農村建設則往往放任自流，使農村建設無序混亂，基礎設施落后，生態環境惡化，鄉村風貌遭到破壞。

3.2 有關規劃協調銜接不夠

目前有關規劃種類繁多，涉及城鄉土地利用的就有經濟社會發展規劃、土地利用規劃、城鄉規劃、生態建設和環境保護規劃等等，由于不同規劃由不同部門組織編制，相互協調銜接不夠，既影響規劃的有效實施，又造成人力、財力、物力的巨大浪費，而且各種規劃一般都突出城市，忽視農村[1]。當然，當前土地利用上的問題，客觀上同我國國情和所處的發展階段直接相關，目前正處于工業化、城鎮化快速發展階段，特別是還處于工業化初、中期階段，制造業的急速發展既促進了經濟快速增長，也初步呈現出以土地等資源過分耗用為代價的弊端。

3.3 體制上存在諸多障礙因素

中國的經濟是一種政府主導型經濟，各級政府都把經濟建設放在首位。在這種體制下，長期以來片面強調發展經濟，并把經濟指標作為考核領導干部政績的重要指標[2]。在這種體制下，地方政府產生各種利益行為也就不難理解了。在土地問題上，比較突出的是地方政府“以地生財”，將賣地作為主要財源；在城鄉土地利用管理方面，中國長期存在城鄉二元結構體制，城鄉在土地利用與管理、戶籍等方面始終呈割裂狀態，這種二元結構根植于中國城鄉二元經濟結構。城鄉經濟發展的不平衡造成了城鄉土地利用狀況和利用方式存在巨大差異，而城鄉土地分割管理又進一步加劇了這一不平衡，使得城鄉無法形成統一的土地市場，造成城鄉土地利用在收益上存在較大差異。

4長株潭城市群統籌城鄉土地利用的對策

4.1 統籌城鄉土地利用發展，實現土地可持續利用

統籌城鄉土地利用發展既要統籌經濟發展、社會發展、土地利用結構空間協調發展，還要統籌城鄉生態環境，樹立“環境保護”意識，進一步加強城市、農村生態環境建設。因此，必須采取綜合治理措施。（1）大力植樹種草，擴大城鎮綠化率，增加植被覆蓋率；（2）適度地施用化肥、農藥，發展生態農業、高效農業、節水農業，生產無公害產品、有機產品和綠色產品；（3）減少“三廢”的排放，嚴格執行國家規定的排放標準，還可適當地制定高于國家規定的標準，最大限度地減少污染源，從而降低污染程度，實現“三廢”的“無害化、資源化、減量化”；（4）對土地產生破壞的經濟開發區應停建，同時限期退田或者進行綠化；（5）合理地開發、整理、復墾土地，改善土地生態環境，提高土地生產力，實現土地可持續利用。

4.2 建立長遠科學的土地利用規劃，加強宏觀調控

規劃是開發建設和管理的依據，土地利用規劃是實現土地合理利用的前提與重要手段。農村工業化、城鎮化進程中尤其需要科學性、前瞻性、系統性、政策性的土地利用規劃，以保證區域土地資源最優化配置。土地利用規劃涉及到不同的行政區域與不同的國民經濟部門，是一項十分宏大而復雜的系統工程，它必須通過一系列不同等級的規劃，如土地利用總體規劃、地區土地利用規劃、土地利用類型規劃、土地利用功能區規劃等，形成一種等級交叉控制體系才能實現對本區土地利用進行宏觀調控。解決城市規劃和土地規劃之間的矛盾時，可以采取以下措施：（1）在對建設用地總量進行嚴格控制的前提下，建立獎懲制度，對土地浪費嚴重、建設用地產出水平低的地區核減建設用地指標，而對土地復墾和整理力度大、建設用地產出水平高的地區給予一定幅度的建設用地政策鼓勵；（2）建立同步編制制度，城市規劃行政主管部門和土地行政主管部門在各自發布的技術規范上要進行銜接，將編制基期年和目標年規范化、制度化，并對需要進行銜接的內容進行明確規定，做到同步編制，互為依據。（3）建立社會參與制度，增強規劃編制的開放性。

4.3 推進土地制度創新，實行土地有償使用

統籌城鄉綜合配套改革試驗，就必須立足于地區實情，創新思路，做好土地經營權流轉，拓寬農民轉移創業的空間。一是要政策出新，引導土地合理流轉。出臺土地流轉使用新政策以拓展土地流轉空間、農業規模經營扶持新政策以凸現土地流轉優勢和農村社會保障新政策以消除農民的后顧之憂。二是要機制創新，保障土地有序流轉。著力土地流轉機制創新、土地流轉管理機制創新和土地流轉風險防范機制創新。三是要模式求新，加快土地規模流轉。大力推行土地承包經營權量化入股新模式、土地承包經營權有償出租新模式和集體建設用地集中統一開發新模式。在符合總體規劃的前提下，將農村集體建設用地通過使用權的合作、入股、聯營、出租等方式進行流轉，由業主負責整體打造，進行規模化經營。

4.4 改革土地收益分配，使農民土地權益得到保障

土地轉為城市用地以后，農民原來獲得的土地收益非常少。合理分配土地收益，一是要從土地的受益中拿出更大的比例用于支持社會主義新農村建設，讓農民有更多的收益保障。二是把更多的非農建設用地直接留給農民集體開發，讓農民以土地作為資本直接參與工業化和城鎮化，提高土地利用綜合效益，分享土地增值收益。

參考文獻：

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[5] Friendmann.J.Where we stand： a decade of world city research[A].Paper Presented at the Conferenee of World Cities in a world— System [C].Center for Innovative Technology，Sterling VA.1993，4.