PPP模式應用于農村土地綜合整治的探索實踐

汪戰　黃樹峰　蔣衛民

摘要要：本文通過分析長沙縣通過“以補代投”模式投資土地綜合整治項目的實例，探索PPP（公私合營）模式應用于農村土地綜合整治的新思路。

關鍵詞：PPP；土地綜合整治；政府；私營農企

1PPP模式與土地綜合整治

PPP模式（public—private—partnership公私合作關系）是指政府、盈利性企業基于某個項目而形成的相互合作關系，通過這種合作關系，合作各方可以達到比預期單獨行動更有利的結果。農村土地綜合整治是政府的一項非盈利性公益投資，是在一定的區域內，按照土地利用總體規劃確定的目標和用途，以土地整理復墾開發和城鄉建設用地增減掛鉤為平臺，推動田、水、路、林、村綜合整治，改善農村生產、生活條件和生態環境，促進農業規模經營、人口集中居住、產業聚集發展，推進城鄉一體化進程的一項系統工程。其目的是改善土地利用結構和生產生活條件，增加可利用土地面積和有效耕地面積，提高耕地質量，提升土地利用率和產出率。

2農村土地綜合整治應用PPP模式的必要性

當前，私營企業的社會資本要投資農業產業，經營農業產品，遇到的首要問題就是企業的投資成本和收益回報。土地流轉區的基礎設施是否符合現代農業的要求從而節約投資成本？項目區內是否符合高收益農產品種植？如果項目區沒有發展現代農業的基礎設施，且政府也沒有基礎設施配套工程，那么私營企業投資農業項目勢必承擔較大的風險。一是企業投資改善基礎設施必然增大投資成本，對企業的資金實力是個挑戰；二是農業產品屬于利潤回收期長的產品，高投資、慢回收的市場效應不利于企業投資成本回收和經營盈利；三是投入到農田的基礎設施是帶不走、不能抵押的固定資產，流轉協議到期后只能留給當地村民；四是投資農業項目不能像投資房地產業那樣進行資本融資運作，流轉的土地不能進行抵押。所以，目前農業產業對私營企業的投資吸引力并不大。

由此可見，要鼓勵私營企業的社會資本投資農業，不僅要為社會資本的投入構建一套收益回報機制，開展市場化和產業化運作[1]，還必須解決農村基礎設施建設問題。土地綜合整治這些年為農村基礎設施建設做出的貢獻成為了解決該問題的最好途徑。土地綜合整治項目吸引社會資本的投入，私營企業需要土地綜合整治的支持，政府在公共產品（新增耕地）與保護投資者利益之間找到平衡點，既能最大程度滿足公眾需求，又能使運營企業有一定的利益回報[2]。因此，要鼓勵私營企業進入農業種植產業，利用現代農業的技術提高生產效益，形成土地整理產業化發展模式，為土地綜合整治融資模式創新提供經濟支持[3]，就需要采取政府投資和企業投資合作的方式（PPP模式），科學的進行利益調整和分配。

3PPP模式在農村土地綜合整治中的實踐

3.1 PPP模式在長沙縣土地綜合整治中的發展歷程

長沙縣土地綜合整治與PPP模式的關系總體上可以分為四個相聯系的發展階段。第一階段是2003—2007年，農業融資項目下的建設—經營—流轉模式。當初開展的土地整理項目作為農業項目融資的子項目參與到農村基礎設施工程建設中，完成的公共產品由農民經營，在市場經濟的機遇作用下，農民與私營農企在雙方自愿的前提下又將土地流轉給私營農企。據統計，此階段長沙縣完成土地整理面積18萬畝，流轉土地面積19800畝，占總面積的11%，土地整理成果成為政府在農業項目中運用PPP模式的融資籌碼；第二階段是2008—2009年，農業融資項目下的建設—流轉模式，在土地流轉政策和農村招商引資的推動下，若私營農企對有意流轉項目區的基礎設施不滿意，政府通過土地整理完善基礎設施后由村委會將該公共產品流轉給私營農企。這兩個階段的建設都是由政府的土地整理進行單一投資，雖然也有建設—經營—轉讓的痕跡，但不是通常的BOT和BT模式。第三階段2009—2010年，PPP模式進入土地綜合整治的初探階段。北山鎮圣毅園項目是長沙縣初步探索公私合營開展的土地綜合整治項目，項目前期進行了規劃可研，明確了公私合作方式，基本內容是由政府投資土地綜合整治730公頃，公司投資200公頃，各自為政，各建一片，完成后由公司進行全部流轉。但當政府投資的730公頃竣工后，公司由于資金短缺問題，并沒有履行承諾建設200公頃，且沒有進行土地流轉。最后，政府只得到了自己建設片區的新增耕地，并沒有達到規劃的效益。

3.2 PPP模式應用于土地綜合整治項目的問題分析

一是項目的可行性研究沒有進行PPP模式下的研究分析，沒有按照PPP模式對項目合作模式、企業財力、客觀因素、潛在風險等進行評估。

二是項目不是融資型合作，而是分片建設的公私合營方式，按照聯合國開發計劃署（UNDP）的定義，這種合作方式屬于廣義的PPP模式，而不是融資式的PPP模式，這種合作方式的最大缺點是在相互監督管理權責不明確的情況下，合作的最終效果具有很大的不確定性。

三是土地綜合整治作為一種公益性的政府投資項目，其目的是達到效益最大化，而在這種PPP模式下，當監管不力時，該合作模式很容易成為私營企業套取政府資金的工具。

3.3 PPP模式在土地綜合整治項目中的應用途徑

為切實有效保證社會資金與土地綜合整治資金的有機融合，長沙縣繼續探索出通過“以補代投”的方式建設春華鎮宇田現代農業產業園土地綜合整治項目。

3.3.1項目的組織結構

項目是在“縣政府主導、國土整治為主、相關工程配套、農業企業建設”的管理結構下。按照“以補代投”的原則，在投入程序上采取“先建后補”的方式，具體操作上采用“整理一片，驗收一片，補助一片”的管理模式。

3.3.2項目實施的職責分工

由國土部門完成項目區的現狀測量等前期工作，在政府該項目土地綜合整治規劃的指導下，國土部門完成土地整理施工設計、水務部門完成節水灌溉工程設計、農業部門完成土壤培肥設計、宇田農業合作社完成加工廠房等其他配套產業項目設計，宇田農業合作社按照審核通過的規劃設計組織工程建設，完工后備齊資料申請工程驗收和行政驗收。國土等各部門各司其職，完成耕地指標測算、土壤質量監測等工作。

3.3.3項目建設的融資方式

在政府的主導下，該土地綜合整治項目整合土地整理資金744萬，水利配套投資節水灌溉工程170萬元，農業綜合開發辦配套投資80萬元，現代農業創新示范區管委會安排的土地流轉財政補貼資金147萬元，宇田農業合作社投資提高基礎設施標準、農產品深加工、建設用地置換等項目700萬元。融資建立起的土地綜合整治項目由宇田農業合作社組織建設，完工后按照一定標準進行補助。

3.3.4項目的資金補助標準

該土地綜合整治項目資金補助采取設計預算內補助，縣政府結合縣內多年來土地整理約2800元/畝的投資標準，制定了土地整理依據工程決算審計結果補助，按照一類2400元/畝、二類2000元/畝、三類1800元/畝進行補助。若審計結果超過2400元/畝，按2400元/畝補助，其他標準以此類推。若項目經驗收未達到驗收標準，由企業進行整改，整改合格后再進行補助。其他資金按照行業標準規定進行補助。

4PPP模式下的土地綜合整治思考

宇田項目的PPP模式雖然取得的一些經驗，但是我們也不難發現，該模式是政府主導下的粗放型PPP運營模式，還存在一些瑕疵。

因此，PPP模式應用于農村土地綜合整治項目體系還需要進一步優化完善。一是制定規范社會資本參與土地綜合整治的機制，建立合理、科學、透明的程序，通過一個強有力、專業的公共部門對運用PPP模式進行管理，確定一種足夠謹慎的承諾機制，保證公共資產的安全性、降低項目融資成本、保證項目生產或運營的可持續性，并建立合理的風險分擔機制[4]，預防政府不好管、不便管和不愿管的問題發生。同時要明確項目后期管護責任、耕地用途不可變化、新增耕地的租金支付等問題。二是拓寬土地綜合整治項目的融資體系，充分利用市場環境，在項目的融資上采用內、外融資法，政府可以將土地綜合整治作為一個大項目的子項目去融資，也可以將土地綜合整治作為一個大項目，其他項目作為配套項目整合到土地綜合整治項目中，在農村土地綜合整治規劃的指導下開展建設；三是效仿“地票”制度引導房地產企業積極參與到土地綜合整治項目中開展公益性投資建設，獲得參與城市土地市場交易的資格，將農村土地綜合整治與城市土地交易在市場經濟范疇內進行結合，并不局限于政府的單一投資；四是科學分析PPP模式用于水利、高速公路、鐵路、城建等工程建設中的成功經驗，借鑒到農村土地綜合整治項目的融資體系中。

參考文獻：

[1] 徐青，為農村土地整治輸入新鮮血液[J]，《中國土地》，2011年第1期，P34—36.

[2] 賈康、孫潔，公私伙伴關系（PPP）的概念、起源、特征與功能[J]，《財政研究》，2009年第10期，P2—10.

[3] 黃賢金、趙小風，論我國土地整理融資體系創新[J]，《資源與產業》，2008年第5期，P99—102.

[4] 陳曉，論我國PPP（公私合營）模式的法律框架[D]，《中國政法大學碩士學位論文》2010年3月.