黑龍江省公共文化服務體系經費保障機制調研報告

李蘭 蒙婷怡

【摘要】通過對選定縣鄉鎮的公共文化服務體系建設的財政投入情況的調查，顯示被選定縣鄉鎮基本完成公共文化“十一五”規劃目標，同時，公共文化財政投入及時、使用規范，但仍存在財政投入資金總量不足、投入方式單一、缺乏有效的財政投入監管及績效評價機制等問題，在調研的基礎上根據機制設計理論，提出創新公共文化服務體系經費保障機制的設想。

【關鍵詞】公共文化財政投入經費保障機制

一 引言

公共文化服務是指以政府部門為主的公共部門提供的，以保障公民的基本文化生活權利為目的、向公民提供公共文化產品與服務的制度和系統的總稱，包括公共文化服務設施、資源和服務內容，以及人才、資金、技術和政策保障機制等方面內容。加強公共文化服務體系建設，是繁榮發展社會主義先進文化、構建社會主義和諧社會的必然要求，是實現好、維護好、發展好人民群眾基本文化權益的主要途徑，對于促進人的全面發展、提高全民族的思想道德和科學文化素質、建設富強民主文明和諧的社會主義現代化國家，具有重大意義。而公共財政投入則是實現公共文化服務全面協調發展的重要物質基礎與體制保障，是國家和各級政府履行職能的政策工具、管理手段，在建設公共文化服務體系的實踐中肩負著重大的責任。“十一五”期間我國公共文化建設取得了初步成效，截至2010年底，全國共有公共圖書館2884個，文化館（含群眾藝術館）3264個，鄉鎮（街道）文化站40118個，村文化室20余萬個，基本實現了公共文化服務體系全覆蓋。各級財政部門在公共文化服務體系建設經費投入實踐中積累了一定經驗、取得了一定成績，但也存在一定問題，尚未形成比較完善的基層公共文化服務運行經費保障機制。為此，黑龍江省財政廳教科文處與黑龍江省文化廳共同組成了調研組，在2010年10月對選定縣鄉鎮的公共文化服務體系經費運行情況進行了調研。調研主要采取走訪、考察、參觀、座談與調查問卷相結合的方法。通過調研基本了解了縣、鄉、鎮公共文化服務體系建設、運行及經費保障情況。

二 黑龍江省公共文化服務體系經費保障機制運行現狀

本次調研根據縣鄉經濟建設及公共文化服務活動開展的不同情況，選取了三個縣（市）分別是A縣、G縣、S市（縣級市）。這三個縣（市）基本建成公共文化服務體系框架，完成兩館一站一室硬件建設，公共文化活動組織有序。

1．縣鄉鎮公共文化服務體系基本情況

第一，完成“兩館一站一室”硬件建設。國家“十一五”時期文化發展規劃綱要目標之一既是：力爭到“十一五”期末，城市的文化設施、服務網絡和文化產品基本滿足居民就近便捷享受文化服務的需求，在農村基本解決農民群眾看書難、看戲難、看電影難、收聽收看廣播電視難的問題。經過五年的建設四個縣（市）不斷完善公共文化服務場所，完成“兩館一站一室”硬件建設。

第二，完善了鄉鎮公共文化服務的組織體系。針對鄉鎮機構改革以后農村文化工作組織職責不明晰的現象，在上級組織部門、宣傳部部門的指導下，健全了農村文化機構。明確了鄉鎮黨委書記文化工作為第一責任人，鄉鎮黨副委書記主管落實，主管文教的副鄉長、專職文化站站長、村黨支部書記、村團支部書記共同配合、分工協作的領導格局。同時根據群眾的文化愛好和群體規模，鼓勵創辦民間文化協會，形成了組織引導、館站實施、協會支持、群眾參與的公共文化組織體系。

第三，開展豐富多彩的公共文化活動。各鄉鎮廣告文化

活動開展的有聲有色，這些活動包括三個方面：一是常規性公共文化活動，如節慶文化系列活動、廣場文化系列活動等，這些活動規模較大，參加人數眾多，受益面廣；二是文化藝術競賽系列活動，如詩歌大賽、書畫競賽、秧歌大賽等，通過競賽帶動文化活動的開展，發現文化活動的骨干和新生力量；三是具有地方特色的公共文化活動，如G縣的“情系老區村”慰問演出、微雕、詩歌創作、民俗畫等，A縣的“綠鄉歡歌”大型文藝演出、綠鄉民俗版畫創作，S市的皮影戲、剪紙、風箏制作、民間文學、秸稈工藝品、滿族薩滿神調等。

2．縣、鄉、鎮公共文化服務經費保障基本情況

縣、鄉、鎮公共文化服務經費投入包括財政投入和吸納社會資源兩部分，其中財政投入又包括人員經費和專項投入。縣、鄉、鎮公共文化服務經費支出形式包括公用經費、人員經費、辦公經費、取暖費等。縣、鄉、鎮公共文化服務經費撥款及時、使用規范。

三 黑龍江省公共文化服務體系經費保障機制存在的問題

1．公共文化服務財政投入總量不足

縣、鄉、鎮公共文化服務的建設資金主要靠政府投入。雖然近年來，各級政府不斷加大對公共文化服務事業的投入，但總體而言，公共文化服務經費投入總量不足，文化事業經費占財政支出比重偏低，并且多年來一直維持在一定水平沒有增長。如表1～表3所示，2007～2009年，除A縣2009年外，被調查三地文化事業財政撥款總量維持在400～500萬元左右，文化事業投入占財政支出總額的比重在0.3%～0.9% 之間。

2．公共文化服務主要項目財政投入經費不足

第一，公共文化設施運行經費不足。調研中發現，近年來不斷的財政投入已使公共文化基礎設施的建設基本完善，硬件設施基本齊全。但后期與硬件設施相匹配的維護、維持與保障上所需的財政投入缺乏穩定的資金來源，由于缺乏維護與運行資金，使公共文化服務設施的運行依然存在“守攤子”現象，一些建成的圖書館、文化站、農家書屋甚至沒有使用痕跡。

第二，專業人員培訓經費不足。黑龍江省縣鄉鎮公共文化活動有較強地域色彩，主要活動多以地方戲曲小劇場演出、節慶日迎慶活動、東北大秧歌、文化室活動、文體競賽等形式，隨著市場經濟的發展、文化事業單位轉制以及對專業藝人培訓經費的不足，青年人愿意從事專業文化事業的日趨減少，調查顯示文化從業人員老化現象嚴重，演職人員青黃不接。文化局領導稱“在我們這里50歲的小生，在臺上舞槍弄棒，幾分鐘就氣喘吁吁了”。

第三，公共文化活動經費不足。縣鄉鎮文化投入主要是公用經費、人員經費、辦公經費、取暖費，只能保證各地文化部門的正常運轉，活動經費嚴重不足，嚴重影響了公共文化活動的開展，調查顯示活動經費不足成為縣鄉鎮公共文化活動的主要制約因素。

3．缺乏有效的財政投入績效評價機制

調查顯示，由于缺乏有效的公共文化投入績效評價體系與機制，各地公共文化活動開展的情況與效果不盡相同，存在一定隨意性和文化偏好，如有的鄉鎮文化局領導愛好寫作，因此經費投入偏好舉辦詩歌創作比賽、出版文藝作品，有的則偏好書法繪畫、或者聲樂、戲曲等，未能很好體現公共文化公共性、公益性的特點。

四 完善公共文化服務體系經費保障機制的建議

1．建立公共文化服務財政投入標準

投入保障機制的基本作用就是保障在公共文化服務體系建設、運行于維護中資金的滿足。合理的財政投入標準可以使政府加大財政的投入力度或者避免資金投入的不合理、不公平等現象的發生。應根據調研了解各地區、城鎮和鄉村的實際情況，如當地的人均收入、農村家庭平均收入、當地的物價水平等因素制定財政投入的最低標準和最高標準。

2．建立公共文化服務以獎代補制度

在保障機制當中可以利用一定的補助資金去設立以獎代補專項資金。設立這項制度不但可以引導和激勵地方財政部門加大農村文化投入，進一步支持地方農村文化事業發展，也規范和加強了中央財政補助地方的資金管理，提高資金使用效益。獎補資金的分配應遵循“規范公平、鼓勵先進、引導投入”的原則。主要用于地方開展文化體育活動、保護優秀傳統民間文化、發展地方特色文化、培養文化隊伍、豐富人民群眾文化生活等方面的支出。

3．建立公共文化服務財政投入監管機制

財政投入機制中監管機制必不可少，一般應由財政相關部門、審計部門或其他第三方獨立部門負責。對公共文化財政資金的使用過程進行監管，保證資金的使用效率。

4．建立公共文化服務財政投入評價機制

建立公共文化投入事前投入評價和事后評價體系，一是事前投入價值評價，根據共公共文化項目的申報單位的要求，對所申報的項目進行考察，測算、收集各項評價指標的評價標準，制定評價工作管理辦法和工作規范；根據項目實施者和相關具有專業判斷力的專家共同評判所投項目的可投入性、合理性和預期可實現的價值來達到審批的目的。二是事后投入績效評價，對于公共文化項目實施后，資金投入的績效進行評價，績效評價工作結果可以向社會公布，同時將評定結果反饋給保障機制，成為保障機制中以獎代補制度實施的主要依據。

參考文獻

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