社會轉型背景下信訪工作創新路徑選擇

李新華

當前，隨著我國經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化，經濟社會進入“黃金發展期”與“矛盾凸顯期”交織并存的關鍵時期。國際國內形勢的變化，既給我們發展進步帶來巨大活力，也必然會帶來這樣那樣的矛盾和問題。通過信訪渠道反映出來的各種矛盾和問題不僅體現出多元性、群體性、關聯性的新特點，也具有經濟社會轉型時期利益化、階層化、市場化的新態勢，傳統信訪工作理念和模式已無法滿足新形勢、新任務的需要，在社會轉型大背景下如何確立信訪工作創新的路徑選擇，已成為各級黨委、政府必須高度重視的一個政治課題。

一、社會轉型期信訪形勢發生的主要變化

（一）社會意識變化帶來利益訴求的多發性，信訪總量持續攀升

隨著政治體制改革，我國民主政治機制在不斷完善，民眾表達利益的呼聲和期待也日益高漲，民眾參與政治的意識與熱情在不斷上升，維護自身的權利意識也在不斷的增長，可以說，目前是人民群眾得到利益最多最實在的時期，同時又是人民群眾意見較多較為集中的時期。可以預見，隨著改革開放的全面深化和社會主義民主政治建設的不斷推進，社會經濟成分、組織形式、就業方式和分配方式日益多樣化，群眾的民主意識、自主意識、平等意識、競爭意識、權利意識、政治參與意識不斷增強，人民群眾的利益訴求將更多、領域將更廣、要求將更高，信訪總量一定時期內將在當前高位運行的基礎上持續攀升。

（二）社會結構調整導致利益主體的多元性，信訪問題復雜多樣

近年來，隨著社會利益格局調整幅度越來越大，社會各階層都被卷入，導致社會矛盾的主體增多，信訪主體不斷擴展，工人、農民、教師、無業人員、個體工商戶、部隊退役人員等社會各個階層中都有信訪活動參與者，甚至華僑、海外人士也卷入其中。群眾信訪涉及內容也由原來平反冤假錯案、落實政策等變得更為紛繁復雜?？梢哉f，當前信訪工作需要解決的問題之多、矛盾之深、范圍之廣、情況之復雜是前所未有的，處理起來的難度也是前所未有的。

（三）社會心理失衡誘發信訪行為的無序性，群體事件大量增多

社會收入分配兩極分化帶來的相對剝奪感，是導致社會心理失衡的一個重要原因，突出表現就是當前社會上存在仇富、仇官心理，加之受官場腐敗、司法不公等方面的影響，一些信訪人依法維權意識淡漠，還有一些人有從眾心理、借題發揮、渾水摸魚，在利益訴求通過制度性渠道表達難以實現目的或者在某些特殊因素的作用下，從而采取更加情緒化和更具偏激的利益表達方式，違反《信訪條例》和有關法律法規，或拉橫幅、打銅鑼、穿狀衣，或靜坐、請愿、下跪，或圍堵、沖擊黨委政府機關，或攔截車輛、堵塞交通，或威脅、侮辱、毆打工作人員，甚至采取自殘、自殺等過激行為。信訪行為的無序性、擇機性、對抗性越來越突出，有關部門對這樣的現象缺乏有效的處置手段，容易引起其他信訪人仿效，同時給社會穩定造成巨大壓力。

（四）社會環境改變造成信訪問題的敏感性，輿論關注度越來越高

隨著“單位體制”向契約社會的轉型，過去由單位承擔的部分功能轉嫁了社會，在契約平權關系中公民的獨立意識逐步增強，由此帶來單位與個體、個體與個體之間各種糾紛大量涌現，由于當前社會管理方面存在諸多空檔和缺失，出現了“無口可歸”或“多口難歸”的現象，許多小問題如果處理不當極易引發社會輿論炒作。加之當前互聯網技術的廣泛應用，迅速、深刻、全面地改變著人類社會，網絡信息傳播急速喚醒人們的權利意識，除了傳統的來信、走訪以外，網絡也成為廣大民眾參與政治、維護權利的有效方式之一，但也不乏有人利用網絡來宣泄情緒、制造虛假信息、擾亂社會、擾亂民心，不少與上訪問題有關或無關的案事件動輒被一些媒體炒作渲染，這就使得信訪工作透明度、政治敏感度和社會關注度越來越高。

二、社會轉型期信訪工作存在的突出問題

（一）責任重大與職權缺失并存的職權配置，使信訪部門“小馬拉大車”問題更加凸顯

從近些年的實踐看，信訪部門無法掌握解決利益沖突的實際資源和公共權力，而信訪標的一般是具體的黨政司法的行政性行為，社會有關信訪的公正期待往往就把信訪部門當成了解決問題的責任主體，因此而出現的權責錯位使信訪工作處于尷尬境地。《信訪條例》賦予了信訪部門有改進工作、完善政策、責任追究的建議權，但由于信訪工作機構通常只具備程序性權力，一般不直接針對信訪事項作出具體的行政行為，只是通過協調、督促有權處理的機關依法處理，促進信訪事項依法得到妥善解決。而在實際工作中如果過多地行使“三項建議權”，會影響信訪部門與其他職能部門的工作關系，有可能使工作面臨得不到支持的尷尬境況。另外，當前對信訪條例禁止的各種違法信訪行為，以及由于社會管理缺失引發的信訪問題，信訪部門缺乏法律定位和有效的工作手段，卻又不得不冒著一定政治風險去想方設法應對。

（二）機構龐大與效率低下并存的機構設置，使信訪工作常處于找不到歸屬感的尷尬境地

目前，我國信訪機構數量龐雜、名稱繁多，但并未形成統一協調機制。從領導體制上看，無論國家信訪部門、各省信訪部門，還是各市縣信訪部門在體制上都存在不統一問題。整個信訪工作沒有形成一個完整的體系，上下工作指導上存在著一些缺失。黨政機關的信訪機構與政府相關職能部門的信訪機構之間職能交錯，缺乏內在的溝通和協調，信息不共享，信訪資源被大量浪費閑置。有時對一些信訪案件常出現多重受理或相互推諉現象。

（三）對領導信任與對法律不信任并存的民眾心理，使信訪群眾更加信“訪”不信“法”

由于《信訪條例》中所規定的條款比較寬泛，執行起來也沒有嚴格標準，這就造成同樣的上訪問題，各地處理上訪的方式、方法千差萬別。甚至有些地方為了維護穩定而對信訪人采取拘留、關押、判刑的非法手段，使一些受害者成為肇事者，維權者成為違法者。在現實生活中許多群眾熱衷于信訪或越級上訪，不少人卻錯誤地把上訪看成是解決問題的最佳辦法，把上訪當成獲取利益的手段，許多基層就可解決或本該法律部門解決的問題，卻非要找領導、找政府，甚至不惜千里迢迢上省城、進京越級上訪和集體上訪。不僅給社會帶來了新的不安定因素，而且使許多地方的黨政領導窮于應付沒完沒了的上訪。

三、社會轉型期信訪工作的創新實踐

（一）用群眾工作統攬信訪工作

國家副主席習近平同志提出，群眾工作的本質是密切黨群關系，核心是正確處理人民內部矛盾。用群眾工作統攬信訪工作體現了新時期信訪工作的本質屬性。當前，群眾對黨的認同已經由過去情感性認同轉變為利益認同，對黨的評價更多的是以他們自身利益是否得到實現、維護和發展為標準。從信訪工作角度講，許多信訪問題都是由于群眾工作缺失和弱化造成的，需要通過還原信訪工作是群眾工作這一本質屬性，借黨執政的“第一法寶”來克服“天下第一難”的問題，用“群眾工作無小事”這樣的理念來提升信訪工作的政治地位，拉長信訪工作鏈條，實現信訪問題事前預防、事中處理、事后解決“三位一體”的工作新模式，促使各級各部門切實提高認識、增進情感、轉變作風，更好地推動信訪工作。

（二）用加強社會管理提升信訪工作

要健全社會風險評估制度，在原來誰決策、誰評估的基礎上，明確能代表群眾利益的專門工作機構，發揮契約社會第三方監管的作用，對政府各項涉及民生的行政權力進行監督約束，發生錯誤時及時糾正；要建立矛盾糾紛終結機制，在引入社會力量進行評議終結的基礎上，不斷完善人民調解、行政調解、司法調解三者合一的大調解格局，綜合運用經濟、法律、道德調解利益關系；要完善政府社會公共服務，調動群眾力量，激發群眾智慧，自我管理、自我服務，健全新型社區管理和服務體制，完善基層服務和管理網絡，依靠群眾化解社會矛盾沖突；要處理好邊緣化信訪問題，《信訪條例》規定了信訪人不能聚集上訪、不能擇機上訪、不能到敏感部位上訪、不能纏訪鬧訪、不能非正常上訪等等，但沒有規定信訪群眾選擇這些時間、地點上訪該怎么處理、由哪些部門處理。對于這些問題，要明確專門機構或賦予信訪部門一定的權力，通過建立場所和相關接納、教育、管控機制，組織動員社會各方力量共同參與化解疑難問題。

（三）用強化法制建設規范信訪工作

加快信訪工作法制化建設，在現有《信訪條例》基礎上盡早出臺信訪法，著眼維護群眾權益與維護社會秩序，形成比較健全完善的信訪工作法規制度體系，使信訪部門在維護群眾利益上切實發揮作用，為新形勢下的信訪工作提供更加完善的法律支撐。針對涉法涉訴案件大量涌入信訪渠道，總量居高不下問題，特別是對已有定論的案件，應明確不再納入信訪處理渠道，完善依法終結涉法涉訴信訪事項的認定、審核和備案工作機制。同時，在實際工作中要加強法制宣傳教育，并進一步規范群眾監督制度，確保把法律權威放到社會監督中實施。

（四）用體制機制創新推動信訪工作

要進一步強化聯席會議制度。2004年，從中央到地方各級都建立了信訪聯席會議機制，在協調推動化解信訪突出問題及群體性事件方面發揮了重要作用，但由于機構沒有形成實體，導致工作效能削減。建議中央增設適應聯席會議工作要求的機構編制，確保聯席會議工作的常態化、規范化，更好地推動“事要解決”。要增強信訪部門綜合協調職能。目前，信訪部門處理信訪問題的權威和話語權有限，尤其是協調同級職能部門的能力明顯不足現象較為突出。河南省委書記盧展工多次提出：要著力加強信訪部門綜合協調能力，配齊配強信訪部門領導班子，切實把信訪部門建設成黨委政府處理信訪問題的綜合協調部門。河南各級落實省委要求，所有縣（市、區）群眾工作部部長都高配為副縣級，提升了信訪部門推動問題解決的工作權威。要切實改進信訪工作方式方法。信訪工作涉及廣大人民群眾切身利益，必須始終堅持以人為本。應從頂層制度設計層面對當前群眾工作和信訪工作進行強化和規范，使其真正發揮好和諧社會建設的基礎性作用，是當前和今后一個時期信訪工作必須認真思考的工作重心。

（作者系中共河南省委副秘書長、省信訪局局長）