專訪全國人大財經(jīng)委副主任委員尹中卿:政府的一切收支都應(yīng)納入預(yù)算

劉永剛

2011年第四季度出現(xiàn)的一些現(xiàn)象至今讓人記憶猶新。臨近年底，一些地方和部門開始突擊花錢，數(shù)目還不小，3萬億。原因也很簡單，因為當(dāng)年前三季度的財政收入已經(jīng)達到了全年收入的91.12%，而支出比例僅為69.32%。預(yù)算收入肯定超額完成，但預(yù)算支出還沒有跟上。怎么辦·年底突擊花錢就不可避免地發(fā)生了。

建議人代會提前召開

“我國預(yù)算審批制度程序約束缺乏剛性，法律對時限規(guī)定也不具體。預(yù)算審批之后執(zhí)行過程緩慢，以專項轉(zhuǎn)移支付為例，3月份批準(zhǔn)預(yù)算，而項目審批往往要到七八月份才能下來，再等到資金撥付下來就已經(jīng)到了第四季度，這就導(dǎo)致了財政支付撥付在季度之間和月份之間出現(xiàn)了不平衡的狀況。”全國人大代表、全國人大財經(jīng)委員會副主任委員尹中卿在接受《中國經(jīng)濟周刊》采訪時表示。

第四季度特別是年底突擊花錢的背后，是我國預(yù)算制度存在負激勵效應(yīng)，即如果預(yù)算安排的資金沒有全部花完，對于地方和部門官員來說，這可不是什么好事。因為預(yù)算資金沒用完，除去影響到相關(guān)部門的工作評估外，還會直接影響到下一年度預(yù)算資金額度。說白了，你要不花完，沒人說你“節(jié)約有功”，反而是“辦事不力”。

此外，預(yù)算審批制度的滯后和僵化還會引發(fā)其他很多麻煩。在公眾的生活經(jīng)驗常識里，它幾乎總是成為財政資金浪費、濫發(fā)獎金福利乃至尋租腐敗等的同義詞。一些急需資金的項目，反而因資金遲遲不到位而被拖延。

尹中卿坦言，我國現(xiàn)行財政年度與自然年度相同，從1月1日至12月31日，而批準(zhǔn)中央預(yù)算的時間是在每年3月份的全國人代會上，這就導(dǎo)致每年幾乎四分之一時間沒有預(yù)算，或者說預(yù)算沒有批準(zhǔn)就在執(zhí)行。

如何解決這樣的尷尬局面·尹中卿建議，“一種辦法是將我國財政年度改變?yōu)閺漠?dāng)年4月1日至下年3月31日，另一種辦法是把全國人代會時間提前到上年的12月份，或者加開一次秋季會議，專門審議批準(zhǔn)下一年度計劃和預(yù)算。”

應(yīng)讓老百姓知道錢花在哪兒

作為全國人大財經(jīng)委員會預(yù)算審查小組的成員之一，尹中卿對于預(yù)算體制改革寄予很高的期望。他認為，我國財政預(yù)算收入來源于公民納稅，稅收上來之后如何支出、如何使用，應(yīng)該由人民代表決定或批準(zhǔn)，應(yīng)該讓老百姓知曉，這是納稅人最基本的權(quán)利。

實際上，1994年全國人大通過的《預(yù)算法》，已經(jīng)對國家預(yù)算總原則、管理職權(quán)、預(yù)算收支范圍、預(yù)算編制、預(yù)算審查與批準(zhǔn)、預(yù)算調(diào)整、決算、監(jiān)督和法律責(zé)任等事項作出了規(guī)定。尹中卿承認，限于當(dāng)時從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制過渡的條件限制，現(xiàn)在看來，《預(yù)算法》許多內(nèi)容還比較粗糙，操作性也不夠強。

《預(yù)算法》實施以來，我國預(yù)算管理和預(yù)算體制改革已經(jīng)取得了很大的成就。最近幾年，我們在財政預(yù)算領(lǐng)域進行了部門預(yù)算、政府采購、國庫集中收付、轉(zhuǎn)移支付等項改革。

尹中卿坦言，與我國經(jīng)濟發(fā)展的需要相比，與人民群眾的民主法制意識相比，我國預(yù)算體制改革的進展還比較緩慢，預(yù)算制度還存在很多亟待改進的地方。

尹中卿告訴記者，預(yù)算權(quán)是公民的重要權(quán)利，預(yù)算審查、批準(zhǔn)、執(zhí)行監(jiān)督、決算監(jiān)督是憲法和法律賦予各級人大及其常委會的重要職權(quán)。預(yù)算體制改革既包括經(jīng)濟體制改革，又包括政治體制改革，是當(dāng)前我們深化經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的突破口。

據(jù)悉，《預(yù)算法》修訂于2004年啟動。2006年，全國人大常委會立法計劃曾經(jīng)要求于當(dāng)年10月提請審議修訂草案，但因相關(guān)部門的不同意見而擱淺。十一屆全國人大成立后，由全國人大常委會預(yù)算工委牽頭，會同財政部等部門組成預(yù)算法修改小組，其間幾經(jīng)波折， 直到2011年11月，國務(wù)院常務(wù)會議討論并原則通過《預(yù)算法（修正案草案) 》，同年12月，十一屆全國人大常委會第二十四次會議進行了初次審議。

預(yù)算科目含糊造成“三公”消費居高不下

尹中卿認為，修訂《預(yù)算法》主要是為了解決預(yù)算管理的統(tǒng)一完整性、預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)格規(guī)范性以及預(yù)算監(jiān)督的嚴(yán)肅有效性。深化預(yù)算體制改革的關(guān)鍵，就是要實行全口徑預(yù)算管理，將政府的全部收入和全部支出都納入預(yù)算，實行統(tǒng)一完整規(guī)范的管理，非常必要，也非常緊迫。

據(jù)介紹，我國所要進行的“全口徑預(yù)算管理”改革，包括兩個層面的“驗收標(biāo)準(zhǔn)”，即財政部門在行政層面對所有政府收支的“全口徑”管理和各級人大在立法層面對同級政府所有收支的“全口徑”控制和監(jiān)督。

依據(jù)現(xiàn)有的機制，各級政府的預(yù)算權(quán)其實分散在政府各個部門，以及政府部門的所屬單位，尚未實現(xiàn)政府內(nèi)部的“財政統(tǒng)一”，一些重要的收支項目尚未納入嚴(yán)格的預(yù)算管理。近幾年中央和地方財政開始編制政府基金預(yù)算，中央財政開始編制國有資本經(jīng)營預(yù)算，試編社會保險基金預(yù)算，地方財政剛剛著手試編國有資本經(jīng)營預(yù)算，中央和地方財政還都沒有編制資產(chǎn)負債表，也沒有債務(wù)會計。

而預(yù)算口徑的不完整則會帶來種種弊端，例如人為縮小預(yù)算收入規(guī)模，不能真實反映企業(yè)和社會的稅負水平，且一些未納入預(yù)算的政府性收支也存在著很大的隨意性。

“政府的行政行為，首先體現(xiàn)在財政資金支出或者使用。推動政府依法行政，可以從推動政府依法理財入手。”尹中卿認為，應(yīng)擴大政府預(yù)算的范圍，將土地出讓收入、國有資源收入、國有資本收入、社會保險金收入、債務(wù)收入等都納入預(yù)算，以加強對政府理財?shù)谋O(jiān)督。

尹中卿還建議增加政府預(yù)算的公開度和透明度。例如，在目前一些政府部門的資金中，只列出“農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)費”、“科技經(jīng)費”等大而籠統(tǒng)的科目。“這些科目太含糊。”尹中卿坦言，《預(yù)算法》修改的一個重要的任務(wù)，就是要科學(xué)設(shè)置預(yù)算科目，把政府運轉(zhuǎn)經(jīng)費、建設(shè)經(jīng)費、購置辦公物品的經(jīng)費一項一項列清楚，便于監(jiān)督。目前預(yù)算科目設(shè)計籠統(tǒng)，也是造成我國“三公”消費居高不下，一些地方政府大搞“樓、堂、館、所”的主要原因。

在尹中卿看來，對《預(yù)算法》進行修改，只是解決了政府依法理財?shù)姆苫A(chǔ)，做到有法可依，但是要從根本上促進政府依法理財，還需要加強審計。“要促進政府依法理財，就需要按照《預(yù)算法》規(guī)定進行審計。各級人大也要重視審計結(jié)果，督促有關(guān)部門查處違法違規(guī)行為，促進政府依法理財，進而促進政府依法行政。”尹中卿說。