本市濕地保護要“零凈損失”

張自然

市十三屆人大常委會35次會議審議了《北京市濕地保護條例》（草案修改稿）（以下簡稱《條例》）?！稐l例》從市十三屆人大常委會33次會議第一次審議時，本刊就給以關注并進行了詳細報道?！稐l例》在立法過程中，吸收借鑒了國際和國內其他省市的先進經驗與做法。本刊特專訪了中國林業科學院濕地研究所所長、首席專家、教授、博導崔麗娟，請其對《條例》出臺的背景及有關立法思路，《條例》的重點和亮點內容等進行解讀。

建立長效機制是

貫徹始終的理念

《投資北京》：有評論說本市的濕地保護《條例》在立法思路上非常具有前瞻性。其前瞻性體現在哪些方面？

崔麗娟：之所以說本市的濕地保護《條例》具有前瞻性，是通過和別的國家與地區或是與其他兄弟省市比較而言的。國內已有十多個省市制定了濕地保護條例。本市的《條例》中，有些條目很有實用性，是出于濕地保護的長遠考慮而制定，也是參照了世界各國的先進經驗，吸收了兄弟省市的好做法而擬定的。本市濕地保護《條例》制定得比較細致，可操作性很強，效果會比較好。

說到前瞻性的具體體現，有幾個方面:

一是在長效機制的建立方面，這是《條例》前瞻性總體特點的一個鮮明體現。二是《條例》中關于濕地規劃及具體的《條例》內容等方面，都從不同角度體現了前瞻性的特點。

《投資北京》：濕地是重要稀缺資源?！稐l例》在立法思想上對濕地嚴格保護，要體現“零凈損失”原則。濕地對北京建立和保證良好的經濟和社會發展環境有何促進和保護作用？

崔麗娟：隨著北京市經濟社會發展環境的變化，其所擁有的濕地越來越稀缺寶貴。北京市濕地面積在國土面積中的占比僅為3.13%，全國的濕地面積在國土面積中的占比平均是4.77%。相對于世界水平的濕地占比來說，北京的數字顯得更低。從這一角度看，北京的濕地確實是稀缺資源。濕地對環境的改善和促進作用很大，對生物和植物的生態修復功能都很強，對水體有很強的凈化功能，還有很強的調蓄水功能。北京城市人口密度大，如能在城市中密布濕地，在給城市帶來美感的同時，還兼具休閑和享受功能。在林區的濕地則具有更強的生態功能。

《投資北京》：建立濕地發展的長效保護機制是貫徹《條例》始終的理念。《條例》提出要建立最嚴格的濕地保護管理制度。為何強調濕地保護長效機制的建立？

崔麗娟：之所以強調要建立濕地發展的長效保護機制，是由于既往教訓所致。長效機制的建立，能構建起更穩定有效的促進濕地保護的結構，機制有效才能長效。法律反映了一定的立法預期。北京市各種土地類型中，濕地是受侵害最嚴重的土地類型之一。因為現有的《土地管理法》中，把濕地歸于荒地一類。現有法律體系中，耕地和林地都有明確的法律內容規定其受保護權限，而歸屬于荒地的濕地尚未有明確的法律規定加以專門保護。近一百年來，尤其是建國以來，隨著城市建設的快速推進，城市中的濕地生態系統在快速消失，北京已有50—60%的濕地消失了。立法保護內容的缺失，使城市發展中向濕地要土地成為現實。所以，要通過立法禁止城市發展之手任意伸向濕地要土地。立法的初衷是真正保護濕地，使濕地免遭被填埋的命運。

本次《條例》提出要重視濕地保護的質量，不得隨意占用濕地。在濕地管理上，有了細化規定。《條例》提出，市和區縣人民政府及其有關部門應采取措施，提升濕地質量，改善濕地功能，確保濕地面積總量不減少。這既充分考慮經濟社會發展現實，又考慮到濕地保護的要求。

隨著地方經濟社會的發展，未來如確有濕地占地要求無法回避時，可考慮在濕地占用審批時，實行濕地“占補平衡”原則。美國70年前進行濕地保護立法時，在各州立法中，明確提出“占補平衡”原則。該原則可保證在無法回避濕地占用時，通過功能補償，保護濕地功能達到平衡。這一原則也將為北京市濕地發展預留空間。

立法亮點內容更利濕地保護

《投資北京》： 在北京土地資源寶貴的情況下，如何處理與解決濕地保護與土地利用間的矛盾和利益沖突？

崔麗娟：我認為《條例》中有幾個很重要的方面，在立法思路上是亮點。一是濕地占地審批?！稐l例》提出要對位于保護區范圍內和環評影響范圍內有濕地的項目進行審批。這些建設項目啟動環評、土地等環節前，要進行濕地占用影響分析許可審批。如本次審議能實現對濕地占用前置審批，這就為濕地保護有效加裝了一道保護墻，將是《條例》一大亮點。把濕地提升到審批層面，對濕地保護必不可少。

另一亮點是《條例》提出，要制定濕地保護發展規劃，通過規劃的引導和規范作用，保護濕地發展。這將使濕地保護有法可依，進入法制化管理階段。濕地保護發展規劃的意義重大。放眼未來更長時間內，濕地保護發展規劃的推出，能使濕地更有序、有節奏、有計劃地使用，對濕地保護有利。這也是我之所以說本次《條例》制定具有前瞻性的一個重要原因。

《投資北京》：《條例》中，強調了濕地保護發展規劃的作用。提出要將濕地保護納入當地國民經濟和社會發展規劃和計劃，任何單位和個人未經批準不得修改，并應與其他規劃相協調。通過規劃做抓手，對推進濕地保護有什么重要作用？

崔麗娟：規劃對濕地保護至關重要。濕地保護發展規劃引導未來數年濕地的保護與發展。要有科學性和前瞻性，能對未來濕地管理與利用發展進行科學規劃。

在濕地保護上，我們首先應有濕地保護意識。其次，要有明確的濕地保護發展規劃。三要把濕地保護和發展規劃納入國民經濟和社會發展規劃和計劃，并與其他規劃相銜接融合，形成定期交流機制，所有問題解決于規劃期，共同促進國民經濟健康、協調、可持續發展。

記者：《條例》中提出對本市濕地實行分級分類，錄管理。并按照濕地生態功能定位利用濕地資源，這對濕地保護有何促進作用？

崔麗娟：不同濕地具有不同的生態功能，如城市濕地具有休閑景觀功能，密集于市域內改善環境。郊外濕地則主要是作為動植物棲息地。在自然結構上，城市內的休閑濕地多在人口密集地區，而作為動植物棲息地的郊外濕地，有些則需禁止游人進入，甚至建立生態島，供鳥類棲息。濕地生態功能不同，保護和管理機制、發展機制也不同。

保護與利用兼顧更利生態平衡

《投資北京》：從《條例》內容中可看出，在進行濕地保護的同時， 也注重濕地利用。如何在有效保護前提下，兼顧濕地利用？

崔麗娟：保護和利用是資源使用中的一對矛盾。凡是資源都是都對人類有使用價值。資源需在被使用中發揮效用。過去人類對自然資源使用強度不大，自然界中動植物都能保持一種動態平衡。在人與自然協調發展的過程中，對資源合理有效地利用，對維持整個生態系統平衡有利。從大生態系統看，人也是濕地生態系統的一極。之所以《條例》有對濕地有效保護與合理使用兼顧的內容設計，是因既往對濕地存在過度使用狀況，才提出要保護優先，兼顧利用。

保護和利用是一對矛盾，對于濕地，我們從來不強調只保護，而是強調要在保護的基礎上合理使用。對濕地合理使用、有序使用，保護與利用達到平衡，這時兩者是相協調的，對整個生態系統有益。

《投資北京》：《條例》提出本市實行綜合協調、分部門實施的濕地保護管理體制，并明確了濕地保護管理部門及其職責。這對濕地保護有什么促進作用？

崔麗娟：保護濕地最基礎的是立法工作，通過“法制”保護濕地。同時，有效的管理機制和機構保障立法順利實施。

對于濕地保護，要有好管理辦法的同時，還需明確濕地管理機構及各自權限。各部門互相協調配合，保證立法執行?！稐l例》中明確了濕地管理部門及其職責，提出建立濕地保護聯席會議制度，明確了濕地管理部門各自管理職責，建立起濕地保護的管理機構和管理體系。在法律框架下，使濕地保護有了組織保證。

《投資北京》：《條例》提出本市要建立濕地保護專家咨詢機制。為什么要建立這一機制？

崔麗娟：這也是《條例》的一個亮點。濕地生態系統復雜，各方面專家的共同參與，能最大限度保證濕地保護的科學性。這既包括濕地保護的科學性，又包括濕地管理的科學性。長遠看，多方面專家的參與，能更有效實現濕地保護。

濕地是保證城市生態安全的

重要環節

《投資北京》：北京缺水嚴重，《條例》提出要提升濕地質量，改善濕地功能，確保濕地面積總量不減少。理想的濕地水補給從哪里來？我們向哪里要濕地？

崔麗娟：很多人都關注濕地的水補給問題。北京現規劃有43個濕地公園。我們在進行濕地規劃時一個重要原則是哪里有水，濕地就規劃在哪里。濕地發展的首要原則是把現有濕地規劃和保護好、管理好。在華北平原建立濕地，重要的制約條件是水補給。

在華北平原規劃濕地，首要條件是水資源豐富。根據水資源狀況進行濕地規劃。在自然地勢低洼有積水的地方，可就勢規劃濕地公園。比如順義水源豐富，就可依據資源狀況，合理規劃濕地公園。濕地規劃中一個重要原則是依據最短的資源要素進行規劃。但北京現有的濕地都沒有取用地下水的，《條例》明確提出禁止濕地取用地下水。

另外，北京水資源短缺，也可充分利用雨洪和中水作為濕地水補給。處理后的中水，在輸送途中，可通過建設濕地進行生態化處理，這也有利于中水生態凈化。

濕地是對雨洪進行合理利用的有效方式。北京在城市發展理念中，需引入生態理念。今夏北京特大暴雨中，暴露出城市地下排水管道系統的脆弱性。僅靠地下排水體系難以滿足雨季城市排水需要?，F有北京道路設計中，一些重要路段是下沉式，如能改變設計理念，讓綠地下沉，在城市中見縫插針，做成下沉式綠地，甚至栽植水陸兩生植物，這就是一個小型的城市濕地。雨季時，地勢低洼，可積蓄雨水，旱季時，有植物生長。隨季節周期變動，下沉式綠地可機動調節水量。這些綠地在大幅度改善城市景觀的同時，通過建設成小濕地，能豐富城市供水，有效補充地下水。濕地是保障城市生態安全的有效方式。或者說濕地對城市生態安全的作用需被重新審視和加以重視。

今夏北京高速路面大面積積水，也多因高速路有通行低洼處的路面設計。我們在選擇高速路段時，可做更多思考和準備。城市人口密集，城市中濕地面積不一定多大，可隨時隨地隨處建濕地。尤其是在城市大廣場旁邊，高速路旁，可靈活建設濕地。北京城里原本就是濕地星羅棋布，尤其是海淀區原本有很多低洼處積水成淀，現在都消失了。 我們要通過努力，讓現有濕地保留住，實現濕地零凈損失。

要保證城市生態安全，需有科學的綜合治理方案。北京治理城市內澇問題要疏堵結合。“疏”的一個重要環節是在城市規劃建設中，能給濕地一席之地。綜合運用各種生態手段，通過植樹造林、建設濕等手段，更科學地保證生態安全。這是幾千年來經古人驗證過的有效方法，我們在進行現代城市運行管理中應更科學地借鑒和有效利用。