權力配置與國家統一:“一國兩制”的憲政特色分析

摘要：“一國兩制”是我國地方治理制度的重要組成部分，其日臻完善的理論和制度實踐已成為中國特色社會主義法律體系的有機組成部分。在“一國兩制”的憲政制度框架下，傳統單一制模式下的國家結構形式、國家統一觀念等諸多憲政理論、制度與機制都有了創造性的突破。“一國兩制”制度的成功實踐，極大地豐富了中國特色社會主義憲政理論的內容，使中國的憲政理論與實踐更具“中國模式”的鮮明特征與韻味。

關鍵詞：“一國兩制”；國家結構形式；國家統一觀；憲政

中圖分類號：D921.9 文獻標識碼：A文章編號：1008-6269(2012)01-0051-03

“和平統一、一國兩制”是中國大陸改革開放以來，中國共產黨和政府為了早日實現國家民族完全統一而探索出的解決臺灣、香港與澳門等歷史遺留問題的科學制度構想，并首先和成功運用到香港、澳門的回歸及回歸以后香港、澳門仍保持著長期的繁榮、穩定與發展。而這一指導方針和制度構想首先是為解決臺灣問題而定做的。香港、澳門的發展實踐證明：“和平統一、一國兩制”方針政策是完全正確的，也是解決臺灣問題的根本指導方針和原則。

一、發端

創新是歷史永恒的主旋律。“一國兩制”是人類憲政文明史上的偉大創舉，開辟了憲政制度創新的新氣象。“一國兩制”是中國憲法規定的一項基本政治與法律制度。這一國家統一理論與制度的設計初衷是為了和平解決臺灣問題，卻首先運用于解決香港和澳門回歸問題，并獲得了巨大的成功，既確保了香港、澳門的順利回歸和平穩過渡，也為香港、澳門今后的長期穩定繁榮發展提供了憲法保障與制度支撐。“一國兩制”的前提是“一國”，中華人民共和國是統一的單一制國家，只有一部憲法和一個中央人民政府；“兩制”是指存在于我國的社會主義和資本主義兩種不同類型的社會制度[1]。

從國家結構形式的角度分析，“一國兩制”的成功實踐，是對傳統憲政框架中單一制國家結構形式的創新與發展。單一制和聯邦制是現代國家采用的兩類主要國家結構形式。世界各國均根據本國所處的外部環境和內部因素選擇采用有利于自身生存與發展的國家結構形式。新中國歷經60多年的不懈地理論構建和實踐求索，逐漸構筑并完善了具有鮮明中國特色的單一制國家結構形式。中國憲法規定國家采用單一制的國家結構形式。然而，隨著“一國兩制”科學構想的成功實踐，香港特別行政區與澳門特別行政區（簡稱為港澳特別行政區）的陸續建立，其在實踐運行中出現了一些可以預見和無法預見的憲法法律問題，與固有的國家結構形式理論具有不適應性。與此同時，“香港模式”與“澳門模式”的治理實踐也為中國國家結構形式理論注入了新鮮的“實踐血液”，賦予了其開創性的內涵與特色。

從國家統一觀念的角度分析，“一國兩制”的成功實踐，打破了長久以來中國傳統治國理念中“一國一制”[2]的既有國家統一觀念，是對傳統國家治理制度框架中國家統一觀念的突破與發展。自秦統一中國以來，中國逐漸形成了“一國一制”的國家統一觀念。只有全方位實現了經濟、政治、法律、文化、思想等諸多領域的制式統一，才是真正意義上的“天下一統”。這種國家統一觀念歷經千年來的理性和實踐積淀逐漸內化為中華文明的政治遺傳基因，進而在傳統文化意識中生成了追求“天下一統”的國家理念，而這種理念也隨著歷史延伸默化為中華民族性格的一部分，閃現于國民個體的價值觀之中。但是，“一國兩制”的成功實踐，打破了這種“千年束縛”，以發展著的國家統一觀念改變著國家與人民對于國家統一的思維慣性，構建了順應和諧發展這一時代潮流，適合當今中國國情，體現了中國特色的國家統一觀念。理論指引著現實的發展，現實推動著理論的創新。在“一國兩制”這一偉大構想的引領下，未來臺灣問題的和平解決的戰略實踐也必將推動中國特色的國家統一觀念的發展邁入一個嶄新的歷史征程。

二、“一國兩制”與國家結構形式的“擴容”

國家結構形式是國家政治和憲政制度框架中的不可或缺的核心性組件，其實質是國家權力在中央與地方政府間的縱向劃分與配置。國家結構形式一旦經憲法確立，這種權力的配置格局就受到政治體制與憲法法律的認可與保障。憲法所確立的縱向國家權力配置格局關系到國家統一安定、經濟發展、社會和諧以及人民福祉等基本政治問題，也影響到一國憲政秩序生成與發展的憲政問題。

關于“一國兩制”是否改變了傳統意義的中國單一制國家結構形式等問題亦引起了學術界的百家爭鳴，尤其是憲法學界。有學者認為，“一國兩制”并沒有改變中國單一制的國家結構形式。以香港特別行政區為例，她是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄于中央政府，其權力來源于中央的授予，不是本身固有的[3]6。也有學者認為，港澳“高度自治”的特別行政區模式并沒有改變中國單一制的國家性質，只是其包容性的增加，成為可以包容資本主義制度的單一制。其“特別”之處在于：特別行政區實行資本主義，而一般地方則實行社會主義；特別行政區享有高度的自治權，這種自治權不僅大于一般地方，而且也大于聯邦制下“邦”的權力；特別行政區與中央的關系要由法律明文規定；特別行政區的設立及其所實行的制度要由國家最高權力機關即全國人民代表大會決定[4]。同時，個別學者將中國這種具有“特別之處”的國家結構形式稱之為“特殊單一制”[5]。當然，也有學者堅稱，在“一國兩制”原則下的特別行政區制度打破了中國單一制的國家結構形式，形成了一種“復合制”國家結構形式。在復合制結構形成之下，“一國”是不變的，可以變化的是國家之下不同地區實施的不同的社會政治經濟體制，是中央政府與各自治地方政府的權力格局、權力分配方式和具體權力內容，而其中很多關鍵內容是在中央與地方之間討價還價之后才能夠以憲制性法律來確定的[6]。

然而，大多數學者均認為，實施“高度自治”的港澳特別行政區仍然屬于中國單一制國家結構形式范疇之內。當然這種開創性的制度實踐還是在一定程度內超越了傳統單一制國家結構形式的理論與制度框架，具體表現為：首先，在一個單一制國家里，存在兩種根本不同的社會制度，這無論在單一制還是在聯邦制國家都是第一次；其次，實行資本主義制度的特別行政區享有高度的自治權，甚至行使一定的主權權力，在許多方面超過了聯邦制下成員邦的權力，這是對單一制下地方政府傳統權力范圍的一種突破；第三，實現兩岸和平統一之后，在臺灣實行“一國兩制”的內容，比香港、澳門更為寬松，這是在第二種突破基礎上的進一步創新和突破[7。但是上述突破，并未實質性地超越單一制國家結構形式國家的基本標志，即“全國只有一部憲法，只有一個中央國家機關體系，各行政單位或自治單位均受中央政府的統一領導，不能脫離中央而獨立，各行政單位或自治單位所擁有的權力由中央以法律形式授予等”[8]1。憲法是國家主權的法律表現形式，是治國安邦的總章程。歷史發展的經驗與教訓表明，踐行憲政是促進經濟繁榮發展的治理之道，是保持社會和諧發展的安邦之道。如何在求同存異的前提下實現國家民族和平統一，如何保證不同地區的制度和文化選擇得到充分尊重，如何保障處于不同制度和文化下的人民在民主自治的大原則下實現共同繁榮發展，是憲法制度的設計者所必須考慮的首要問題[9]。中國憲法明確規定，“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定”。憲法對于特別行政區的規定為“一國兩制”在港澳地區的成功實施提供了憲法依據和保障。同時，憲法是港澳特別行政區基本法的制定依據；基本法在港澳地區又比其他法律地位高；港澳地區的許多法律都需要以基本法為依據。因此，憲法當然統帥性地適用于港澳特別行政區。有鑒于此，單一制的國家性質并未受到“一國兩制”的突破。另外，港澳特別行政區直轄于中央人民政府，是地方行政區域，其一切權力均由中央依法授予，不存在任何“剩余權力”，而且基于歷史和現實、國際國內等綜合因素的考量，其被賦予了“高度自治權”。而這種“高度自治權”是在確保中央統一管理的權威前提下被依法授予的。這種權力不僅大大超出了傳統意義上單一制國家地方政府的行政管理權或民族區域自治權，而且在某些方面亦超越了聯邦制國家地方政府的“剩余權力”，甚至具有獨立的貨幣金融制度等邦聯國家中成員邦國才具有的主權性權力。但是，這些都是中國特色單一制國家結構形式的實現形式，不能因此而否認中國單一制的國家結構形式的本質。

因此，憲法確立的特別行政區制度，是中國特色憲政制度的有機組成部分。“一國兩制”的成功實踐只是在中國特色社會主義政治和憲政制度框架中，對地方自治制度實踐的探索，是尋求解決歷史遺留問題的新創造，是對國家結構形式理論制度的創新性發展。

三、“一國兩制”與國家統一觀念的“跨越”

古往今來，維護國家統一是任何一個國家的統治者、政府的普遍做法。實現國家統一是世界各國人民群眾的最大利益。國家的統一與否事關一國之主權完整、國家政治穩定、經濟繁榮、社會穩定和諧及國民福祉等。所以，“各國政府對危及國家統一、穩定和安全的一切分裂行徑，都堅持不含糊、不手軟、不妥協的立場進行堅決打擊”[10]。

世界各國政黨、政府均將國家統一視為其國家政權建設的頭等大事，中國也不例外。悠悠5000年的中華文明史表明，自秦實現“六王畢，四海一”以來就確立了統一國家的基本格局。其后歷代，不論是王朝更迭還是外族統治，是否實現“天下一統 ”業已成為衡量“賢君明主”與“繁榮盛世”的最高原則，成為歷代君主“王天下”的核心政治理想的體現。在中國人的傳統政治思維中往往將“統”與“治”、“分”與“亂”視為定式。中國的各省在歷史上向來都是統一的，不是分裂的，不是不能統屬的，而且統一之時就是治的，不統一之時就是亂的[11]。

“一國一制”的國家統一標準與觀念也一直影響到中國近現代以來的革命先賢和中國共產黨人：孫中山始終“以統一中國為職志”，他主張“吾國必須統一，惟以民治為統一方法，然后可期永久”[12]；毛澤東始終是國家統一的堅定捍衛者，他曾指出“一個不是貧弱的而是富強的中國，是和一個不是殖民地半殖民地的而是獨立的，不是半封建的而是自由的、民主的，不是分裂的而是統一的中國，相聯結的”[13]；鄧小平強調：“實現國家統一是民族的愿望，一百年不統一，一千年也要統一的”[14]；江澤民指出：“民族團結和國家統一始終是中華民族歷史的主流，是中國發展進步的重要保障”[15]； 胡錦濤強調“歷史和現實都表明：國家統一、民族團結，則政通人和、百業興旺；國家分裂、民族紛爭，則喪權辱國、人民遭殃”[16]。這些彪炳史冊、光耀千秋的宣示表明，國家統一這一“政治遺傳基因”業已內化為中華民族子孫追求民族復興的共同理念，是實現國家富強、民族振興的必由之路。

“一國兩制”的觀念跨越改變了中國乃至世界對國家統一的觀念定式，創造性構建了一種史無前例的“中國模式”國家統一觀念。從憲政的維度來考量這種新型國家統一觀念，至少可以從下述三個方面分析這一歷史性的“觀念跨越”。

首先，從國家性質與制度層面看，“一國一制”是指“祖國統一后，實行人民民主專政的社會主義社會制度”[17]。中華人民共和國憲法規定：國家的性質是人民民主專政的社會主義制度，是根本政治制度。“一國兩制”的成功實踐突破了“一國一制”的國家統一標準。中國主體上保持社會主義的國家性質不變，但是港澳特別行政區卻可實行資本主義制度，也不會改變中國社會主義的性質。

其次，從國家政權組織形式層面看，人民代表大會制度是中國的政權組織形式，是中國的根本政治制度。“一國兩制”成功實施以后，中國大陸地區仍然堅持人民代表大會制度的政體，但是在港澳特別行政區可實行既不同于人民代表大會制度也不同于西方三權分立制度，而是采用“行政主導型”制度，即“行政主導、司法獨立、行政與立法既相制約又相配合”[18]。

第三，從國家結構形式層面看，中國單一制的國家結構形式并沒有改變。傳統國家統一觀念要求國家主權范圍內都必須堅持單一制的基本標準，而“一國兩制”的“特別之處”是把國家統一的標準靈活化，通過增加單一制國家結構形式的包容性，如“一國兩制”，乃至“一國多制”，以最低的成本，甚至零成本實現國家的統一。

“一國兩制”科學構想的成功實踐，是中國選擇的一條適合中國國情的探索解決臺灣、香港與澳門歷史遺留問題的開創性憲政制度實踐，同時也推動了世界憲政制度的發展與完善。“一國兩制”的成功制度實踐是將和平共處原則、民主理論、國家權力配置理論等創造性地綜合運用于處理一國內政事務中來，繼而促使傳統單一制模式下的國家結構形式、國家統一觀念等諸多憲政理論與制度均發生了創造性的突破，極大地豐富了中國特色社會主義憲政理論的內容，使得中國的憲政理論與實踐更具“中國模式”的鮮明特征與韻味。實踐充分證明，“一國兩制”的理論與制度設計是切實可行的、成功的、與時俱進的，其已經受住了歷史與實踐發展的檢驗，推動著中國特色社會主義憲政理論與制度的逐漸成熟與完善，不僅為今后臺灣地區的和平統一，早日實現祖國和平統一大業起到了積極指引與示范作用，而且也為構建和諧世界提供了一條有益的參考性制度模式。

參考文獻：

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[14] 鄧小平文選:第3卷[M].北京:人民出版社,1993:59.

[15] 廖言.國家統一是中國各族人民的最高利益[N].人民日報,2009-09-24(9).

[16] 胡錦濤主席在中央民族工作會議上的講話(全文) [EB/OL]. http://gb.cri.cn/3821/2005/05/28/922@562294.htm.2011-03-29.

[17] 劉士棟.由一國一制到“一國兩制”[J].安徽省委黨校學報,1993,(5):29.

[18] 許崇德.略論香港特別行政區的政治制度[J].中國人民大學學報,1997,(6):57.

責任編輯：汪守軍

收稿日期：2011-09-28

作者簡介：吳樂樂（1982-），男，漢族，河南淮濱人，鄭州大學法學院博士研究生，主要從事憲法學與行政法學

研究。