上海郊區(qū)新城發(fā)展的歷史回眸與未來創(chuàng)新

俞斯佳

導(dǎo)讀：郊區(qū)新城要以高起點(diǎn)規(guī)劃為引領(lǐng)，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高水平管理，充分發(fā)揮新城優(yōu)化空間、帶動發(fā)展、集聚人口、惠及群眾的重要作用，統(tǒng)籌城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口疏導(dǎo)、環(huán)境保護(hù)和社會管理，堅(jiān)持規(guī)模能級和用地效益提升，堅(jiān)持基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)優(yōu)先，堅(jiān)持社會事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展同步，努力將新城建設(shè)成為主體功能明確、服務(wù)功能健全、產(chǎn)城融合、用地節(jié)約、生態(tài)宜居的現(xiàn)代化城市。

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.01.006

一、上海郊區(qū)新城發(fā)展的歷史回眸

從上世紀(jì)四十年代起的七十年間，從中心城區(qū)周邊組團(tuán)、到“衛(wèi)星城”、再到“新城”，上海郊區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)歷了不同的發(fā)展時期和機(jī)遇。在這發(fā)展過程中，始終秉持了“實(shí)現(xiàn)中心城功能優(yōu)化和有機(jī)疏散、培育區(qū)域性交通走廊沿線城鎮(zhèn)節(jié)點(diǎn)、促進(jìn)形成多中心的城市空間體系”的基本目標(biāo)。（見圖1）

上海郊區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)歷了“衛(wèi)星城”-“新城”的建設(shè)歷程，始終堅(jiān)持著“實(shí)現(xiàn)中心城功能優(yōu)化和有機(jī)疏散、沿區(qū)域性交通軸線培育城鎮(zhèn)節(jié)點(diǎn)、促進(jìn)形成多中心的城市空間結(jié)構(gòu)”的基本目標(biāo)。

2001年國務(wù)院批準(zhǔn)的《上海市城市總體規(guī)劃》提出了建設(shè)11個郊區(qū)新城的目標(biāo)。“十五”期間，開展了“一城九鎮(zhèn)”的建設(shè)試點(diǎn)，探索推進(jìn)郊區(qū)城鎮(zhèn)加快發(fā)展，促進(jìn)郊區(qū)城鎮(zhèn)化、特色化和多元化，為此后一段時間的郊區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)積累了經(jīng)驗(yàn)。“十一五”期間，按照“三個集中”的要求，明確提出市域“1966”城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，把上海市域分成中心城、新城、新市鎮(zhèn)、中心村四個層面進(jìn)行統(tǒng)籌安排，首次實(shí)現(xiàn)市域城鄉(xiāng)規(guī)劃的全覆蓋，確立了上海城鄉(xiāng)規(guī)劃體系新格局。（見圖2）

“十五”以來，上海市郊區(qū)新城規(guī)劃建設(shè)成效顯著。新增人口逐漸向郊區(qū)集中；城市發(fā)展重心逐漸向郊區(qū)轉(zhuǎn)移，松江新城、嘉定新城等已初具規(guī)模；一批重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大功能性項(xiàng)目、重大產(chǎn)業(yè)基地紛紛落戶郊區(qū)。郊區(qū)已成為推進(jìn)上海城鎮(zhèn)化的主要載體。

同時，由于中心城強(qiáng)大的吸引力，近郊城鎮(zhèn)發(fā)展迅猛，郊區(qū)新城的“反磁力”作用不夠明顯，中心城區(qū)交通出行、生態(tài)環(huán)境和綜合配套等方面的壓力加大。近二十年的快速發(fā)展，郊區(qū)的產(chǎn)業(yè)集群日益強(qiáng)大，在就業(yè)人口和居住人口布局的均衡上，郊區(qū)新城發(fā)揮的作用有限，產(chǎn)城分離，進(jìn)一步增加了城市運(yùn)行成本。

二、上海郊區(qū)新城發(fā)展的戰(zhàn)略意義與創(chuàng)新理念

（一）戰(zhàn)略意義

“十二五”時期上海城市建設(shè)的重心正向郊區(qū)轉(zhuǎn)移，新城建設(shè)對郊區(qū)發(fā)展具有十分重要的帶動作用。新城作為支撐上海創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展的戰(zhàn)略空間，是上海統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、探索新型城市化道路的重要載體，是實(shí)踐世博理念、放大世博效應(yīng)、推進(jìn)世博后發(fā)展的重要抓手，是加強(qiáng)與長三角地區(qū)聯(lián)動發(fā)展、共同打造世界級城市群的重要途徑。（見圖3）

1、加快新城發(fā)展，有利于優(yōu)化城市發(fā)展空間布局，構(gòu)筑符合上海特大型城市特點(diǎn)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局。

2、加快新城發(fā)展，有利于將新城及周邊地區(qū)建設(shè)成為本市主要的先進(jìn)制造業(yè)基地、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基地和重要的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)，促進(jìn)本市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)能級提升，形成引領(lǐng)轉(zhuǎn)型發(fā)展的新增長極。

3、加快新城發(fā)展，有利于在中心城區(qū)和周邊長三角地區(qū)城市中間地帶形成郊區(qū)新城群，打造面向長三角地區(qū)集聚、輻射和服務(wù)的新高地。

（二）創(chuàng)新理念

十二五時期，上海確立了全域城市布局的理念，深化“1966”城鄉(xiāng)體系，即：合理拓展和整合中心城區(qū)布局，聚焦發(fā)展郊區(qū)新城（二級城市），對新市鎮(zhèn)進(jìn)行類型劃分和布局指導(dǎo)，形成覆蓋全市域、城鄉(xiāng)一體化的城市化空間布局。

重點(diǎn)打造“一核四翼”的市域五大功能板塊，即：中心城及拓展地區(qū)（一核）；大浦東地區(qū)（東翼）；嘉青松虹地區(qū)（西翼）；杭州灣北岸（南翼）；長江口三島（北翼）。（見圖4）

全力培育較大規(guī)模的郊區(qū)城市，聚焦發(fā)展嘉定新城、松江新城、青浦新城、奉賢南橋新城、浦東南匯新城、金山新城、崇明城橋新城等郊區(qū)重點(diǎn)城市化地區(qū)。

三、上海郊區(qū)新城建設(shè)發(fā)展的目標(biāo)與特點(diǎn)

（一）上海“十二五”郊區(qū)新城建設(shè)的目標(biāo)

1、總體目標(biāo)

到2020年，上海郊區(qū)新城建設(shè)將要取得突破性進(jìn)展，在郊區(qū)基本形成與中心城區(qū)功能互補(bǔ)、錯位發(fā)展、聯(lián)系緊密的新城群。

2、新城規(guī)模

上海的嘉定新城、松江新城將初步確立長三角地區(qū)綜合性節(jié)點(diǎn)城市地位，集聚80-100萬左右人口；浦東臨港新城、青浦新城、奉賢南橋新城將具備較高能級的城市綜合集聚輻射功能，集聚60-80萬人口；金山新城、崇明城橋新城對周邊地區(qū)發(fā)展的服務(wù)帶動作用將明顯增強(qiáng)，集聚20-40萬左右人口。（見圖5）

3、總體趨勢

“十二五”時期是上海新城發(fā)展的關(guān)鍵階段，力爭到2015年郊區(qū)新城基本形成產(chǎn)城融合的發(fā)展態(tài)勢、城鄉(xiāng)一體現(xiàn)代化的基礎(chǔ)設(shè)施體系、較為均衡的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)體系、生態(tài)宜居的綠色低碳發(fā)展環(huán)境，成為長三角城市群重要的組成部分。

4、功能定位

郊區(qū)新城將以高起點(diǎn)規(guī)劃為引領(lǐng)，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高水平管理，充分發(fā)揮新城優(yōu)化空間、帶動發(fā)展、集聚人口、惠及群眾的重要作用，統(tǒng)籌城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口疏導(dǎo)、環(huán)境保護(hù)和社會管理，堅(jiān)持規(guī)模能級和用地效益提升，堅(jiān)持基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)優(yōu)先，堅(jiān)持社會事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展同步，努力將新城建設(shè)成為主體功能明確、服務(wù)功能健全、產(chǎn)城融合、用地節(jié)約、生態(tài)宜居的現(xiàn)代化城市。

（二）上海“十二五”郊區(qū)新城建設(shè)的特點(diǎn)

1、提升新城規(guī)模能級

根據(jù)城市總體規(guī)劃對人口分布和城鎮(zhèn)發(fā)展的要求，適度增強(qiáng)新城規(guī)模能級，引導(dǎo)大型居住社區(qū)選址與新城建設(shè)同步，提高新城對中心城區(qū)以及區(qū)域人口的吸納能力，同時增強(qiáng)對長三角周邊地區(qū)功能輻射和服務(wù)能力。優(yōu)化新城內(nèi)部結(jié)構(gòu)，按照集約節(jié)約用地的原則，適度提高開發(fā)強(qiáng)度和人口密度，以內(nèi)聚緊湊式發(fā)展進(jìn)一步提高用地績效。

2、促進(jìn)新城產(chǎn)城融合

利用新城的成本和環(huán)境優(yōu)勢，進(jìn)一步推進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展。依托既有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，推動自主創(chuàng)新，引導(dǎo)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在新城布局。推進(jìn)新城內(nèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)功能提升，強(qiáng)化新城與其周邊產(chǎn)業(yè)園區(qū)聯(lián)動發(fā)展，統(tǒng)籌考慮居住與就業(yè)平衡，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合。（見圖6）

為促進(jìn)產(chǎn)城融合，主城區(qū)提供適度比重的居住用地、公共服務(wù)設(shè)施用地及工業(yè)用地，居住用地比重達(dá)30%，產(chǎn)業(yè)用地（含公共設(shè)施用地）比重為26%。為保障生態(tài)環(huán)境，在集中城鎮(zhèn)區(qū)周邊保留水域、生態(tài)結(jié)構(gòu)用地及農(nóng)用地。（見圖7）

3、完善公共服務(wù)設(shè)施

按照現(xiàn)代化大城市要求配置新城公共服務(wù)資源。在完善社會服務(wù)體系配置的基礎(chǔ)上，著力引導(dǎo)市級優(yōu)質(zhì)醫(yī)療、教育、文化、體育設(shè)施等功能性項(xiàng)目向新城集聚，提升新城居民生活品質(zhì)。

按照“區(qū)域中心-區(qū)域副中心-地區(qū)中心-社區(qū)中心”分級設(shè)置。形成1個區(qū)域公共活動中心，2個區(qū)域公共活動副中心，2個地區(qū)級公共活動中心，2個專業(yè)中心及多個社區(qū)級公共活動中心。

4、實(shí)行基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)先

強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施先行，完善由高速公路、快速軌交和城際鐵路構(gòu)成的綜合交通網(wǎng)絡(luò)。提倡公共交通優(yōu)先，建立適應(yīng)大城市交通需求的公交網(wǎng)絡(luò)，提高路網(wǎng)密度，鼓勵形成以步行和自行車交通為主的城市慢行交通系統(tǒng)。按照大城市的發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)新城市政基礎(chǔ)設(shè)施，提高配套服務(wù)水平，保障城市安全。

5、優(yōu)化新城環(huán)境品質(zhì)

在全市生態(tài)網(wǎng)絡(luò)空間的基礎(chǔ)上，完善新城內(nèi)部生態(tài)綠地系統(tǒng)，結(jié)合道路、水系的建設(shè)，同步推進(jìn)沿路、濱水綠帶以及城市公園的建設(shè)，形成水綠交融的新型江南水鄉(xiāng)風(fēng)貌。沿路造林，臨水設(shè)綠，促進(jìn)新城綠地系統(tǒng)與區(qū)域生態(tài)空間的有機(jī)融合，構(gòu)建“廊楔入新城，綠網(wǎng)綴明珠”的格局。

強(qiáng)化主城區(qū)小尺度街坊特征，通過增加支路密度、增設(shè)街坊內(nèi)部通廊、優(yōu)化道路斷面形式、設(shè)計(jì)步行商業(yè)街，加強(qiáng)人性化交通可達(dá)性，增強(qiáng)地區(qū)活力。針對不同片區(qū)的功能定位，統(tǒng)籌考慮建筑的體量、尺度。以小尺度街坊為特色，形成空間精致、尺度宜人的城市風(fēng)貌。整體呈現(xiàn)“東高西低”的城市形態(tài)，以灰色系為主基調(diào)，營造江南水城的色彩特征（參見題圖）。

說明：本文系根據(jù)作者在第八屆長三角科技論壇城市科學(xué)分論壇暨第二十屆長三角城市科學(xué)創(chuàng)新論壇上的發(fā)言整理。

責(zé)任編輯：王震國