中小城市與郊區新城的發展困境和應對策略

雨辰 龔常

導讀：當中小城市與郊區新城發展成為我國城市化演進的主要模式和發展態勢的時候，產業結構的不合理、能源消耗的高排放、環境資源的非生態、城鎮功能的差異化等建設難題與發展瓶頸，卻正成為中小城市與郊區新城發展的重要制約因素，它亟待我們依照現有國情和轉型經濟的特征進行審慎分析和對策探詢。

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.01.009

一、區域城市化的發展困境與轉型瓶頸

隨著中、東、西、東北四大區域發展規劃和《全國主體功能區規劃》的出臺，我國國土空間開發的戰略格局已經形成，我國的經濟版圖規劃進入了新階段，區域一體化、組團化、多核化等城市發展的“聚集-互動”關系，已成為我國依賴非農業化為生的現代化發展方向。對于我國城市間的發展而言，區域一體化意味著城市之間通過深度參與的經濟分工和合作，按照自然地域的地理資源條件，形成區域經濟協調化和高效化的聯合體，以發揮產業結構優化升級的聚合效應，從而贏得彼此的競爭優勢。

我國是政府主導型的發展中國家，隨著城市化進程的加快，一系列新的社會經濟矛盾隨之產生，許多原有的制度秩序也隨著這樣的進程發生逆轉性變化，甚至成為競爭的阻力。諸如傳統行政區劃的條塊分割制度，因為產業成果與投資供需的差異性，造成區域之間的不協調、城鄉之間的不平衡，使得區域內部產業缺乏彈性的創新與升級機制，而這種偏差造成的區域性落差，使城市化過程中的三大產業關聯度進一步拉大距離，難以吸收外部經濟資本，經濟產業規模、產業結構因此難以擴張與轉型。雖然，在區域經濟領域，誰也不否認形成產業集聚效應、擴大市場容量、實現區域經濟利益的共同增長，是科學正確的選擇，但事實上，在區域發展取得突出成績和突破性進展的同時，我國諸多中小城市及郊區新城發展中的一些根本性問題仍然沒有得到很好的解決，主要表現在如下四個方面：

（一）區域間分工不合理，地區落差明顯

由于受自然資源環境條件及地域經濟歷史權重的影響，我國中小城市與郊區新城在發展速度和結構優化方面，存在被動與缺失的雙重壓力，造成人口規模與經濟發展的多重性不對稱。在中小城市與郊區新城開發過程中，我國還出現了由于功能設置不平衡而導致的新城變成臥城、空城的現象。一些舊城因為功能開發的欠缺，城市化進程中同周邊其它城鎮相比，落差明顯，如江蘇的錦溪、千燈與昆山相比，對土地資源的消化吸收就體現出區域分工上的很大落差。因此，加強規劃整合，推進工業區塊與周邊城鎮的協調發展，進一步加強區與區交界地區的規劃銜接，對中小城市及郊區新城的規劃體系優化顯得十分重要。

（二）區域性政策有差異，公共服務落后

與此同時，欠發達地區與發達地區擁有享受公共服務的同等權利和實現發展的同等機會，但由于區域性政策上的差別，許多新城居住環境往往與生活服務功能、工業產業定位、人口結構定位、高等級事業配置等不相配套，例如藍領白領公寓建設的滯后問題、城鎮化過程中的行政層次過細過低問題、城鎮文教科研設施服務定位問題等，這一切使得統籌聯動效應大大削弱，而且文體設施、交通道路的不配套更進一步加劇低碳城鎮化產業鏈、生態聚落鏈的不暢通，水電煤等基本設施的服務遠不能和核心城市相比，居民生活成本大為增加。像孝感這樣的中等城市，至今沒有瑜伽訓練館、保齡球館、游泳館，少有的幾個電影院還破舊不堪，健身中心、兒童舞蹈培訓基地也是設施簡陋。滿街最多的是網吧、咖啡館、酒吧、茶座、“卡拉OK”、美容院、洗腳屋之類低檔的公共服務設施，難以形成當地特色文化的外溢性審美效應。2003年湖北襄樊建CBD（中央商務區）后，截至2011年，無錫、淮南、溫州、晉江、義烏、黃石、紹興、佛山等地相繼申請建造，武漢的王家墩中央商務區有限公司還特意重金聘請美國麥肯錫公司進行了量身策劃。但是那些城市的GDP同上海、北京等特大城市相比，差距有的甚至在五百倍以上，百貨業態的快速升溫與風險泡沫使盲目拔高城市定位的問題凸顯，城市病也在缺乏宏觀而長遠的規劃誤區里頻頻爆發，宜居性大打折扣。

（三）管理上主導性不強，市級統籌不高

由于區域間協調發展的體制機制還不完善，區域間一些基本利益關系尚未理順，生態補償等利益協調機制還不健全，區域管理體制尚不到位，核心商務商業、公共服務功能區和重點產業園區缺乏快速城際交通的支持，導致中心城市核心功能的聚焦程度較差。同時，非密集型城市的構筑，也使居民出行成本增加，非戶籍人口得不到城市化發展模式的示范引領和政策惠及。即使是像上海沿淀山湖佘山的照貓畫虎的所謂頂級別墅地產，在性價比上仍無法跟上海市中心的花園洋房聯袂媲美。發展中小城市與郊區新城，其本質是更人性化、宜居化、生態化，是以低密度、分散化、不緊湊為特征的，但現在某些富裕城鎮對資本的運作十分夸飾，因而人們對諸如大規模興建摩天大樓、銷品茂的批評，就是對城鎮化過程中病態炫筆的擔憂，對城市化進程中功能管理的擔憂，對城鎮化演進中協調公平的擔憂。對醫療保險、養老保險、失業保險等基于城鄉一體、市級統籌、商保參與的城市化管理模式探索，則在很大程度上是源于各種利益導致的貧富差距的拉大、保障機制的缺失、存量資本外部效益的弱化，以致城市自身供需能力的不足、產業結構的固化、投資周期的漫長等。

（四）區縣間補丁化合作，規劃標準不一

城市基礎設施在向農村延伸的過程中，城市模式全覆蓋城鎮區域、新城模式全拷貝發展現象比比皆是，中小城市及郊區新城發展走的是大城市軸心主義的道路，認為配套硬件上去了，城市化空間也就形成了。其實中小城市與郊區新城建設，在規劃制定上有著不同甚至完全各異的功能定位。例如，關于小城鎮建設，一般意義上理解為以區域生產力合理布局和城鎮職能分工為依據，確定相應的人口規模等級和各類地域功能。再如，關于郊區新城建設，上海的定義是在郊區基本形成與中心城區功能互補、錯位發展、聯系緊密的新城群，人口規模則按綜合經濟節點與服務帶動功能，分別在100萬、60-80萬、20-40萬左右。但是在城鄉一體化發展中，中小城市發展在許多方面存在著局部意義上的引智借腦做法，通過改進技術、工藝等補丁化合作，促進企業由傳統產業向強勢產業、現代化產業的跨越。而被視作緊縮型城市主義的前沿理念，在我國城市化發展中已閾于“被定義”的窠臼。正是因為這樣的“事無巨細”，造成了城市化的“千城一面”，使得諸如上海許多郊區新城的建設，呈現比市中心“氣派”的逆轉型外部形象，部分新城卻難以走出人氣不足、空置率高的困局，有的則明顯呈現行政性區化的趨勢，土地資本未得到充實操控，而以常住棲身人口來規劃權衡，導致郊區新城就業低端、產業低端，公共服務均等化矛盾突出。

關于中小城市與郊區新城發展的前景與困境，目前亦成為我國國民經濟科學發展的關鍵。中央黨校周天勇教授就認為，城市化可以繼續為中國經濟增長提供動力，但必須依靠發展中小企業，特別是就業壓力下的小微企業的發展，因此轉型發展還有待需求管理向供給管理轉化，以提高就業率，以宏觀調控解決產業的結構性問題。毋庸置疑，不是創新機制就可了斷城市化進程中泡沫化、空心化、泛城市化、偽城市化狀況的。一定程度上，目前快速的中小城市和郊區新城的發展，倘若只顧通過商業化的區域經濟發展來實現空間與地理上的城市化，那么所衍生的人類心理生理的困惑與矛盾，以及由此對城市歷史環境的建設性破壞，是不利于城市長遠性發展的。當被城市化的人們在城市旮旯的廉價超市里尋找生存的最低限度吃住用品時，誰能說，城市化就是進步呢？

二、城市化戰略的階段態勢與優化策略

（一）城市化快速進程中的階段態勢

毫無疑問，我國近30年的擴張性發展，也經歷了發達國家在規模擴大時所產生的城市化的許多負面效應，成為城市化快速發展的瓶頸性制約因素。當快速與“壽命短、不結實”掛起鉤來時，我們不得不看到區域城市化快速發展對中小城市及郊區新城發展的巨大沖擊力，也看到在城市化有機更新的過程中展現出的區域差別和進程差別。

1、快速推進階段（1978-1996年）：以制造產業發展和城市集聚發展為標志

改革開放后，雖然我國以工業化推動城市經濟發展的集聚擴展還沒有完成，卻面臨著為適應城市產業轉型發展而進行的舊城改造，以及疏散中心城人口實現郊區化發展的雙重壓力。中小城市建設一方面要做大做強城市，提高作為多元城市中心的集聚能力；另一方面要有效疏散中心城區的高密度人口，改造和美化環境，建設郊區新城。經濟快速發展使中心城市核心土地資源嚴重匱乏，這就給中小城市及大城市郊區新城的開發建設獲得極大的歷史發展機遇，但是盲目開發、大拆大建的規劃失誤，屢屢使這些區域成為環境污染嚴重、生態破壞嚴重的所在，許多生態水系遭到破壞，森林資源遭到大幅度砍伐，四季輪廓變得模糊。

2、加速推進階段（1997-2004年）：以服務業迅速崛起和城市郊區化發展為標志

隨著產業結構的升級和轉換，在制造產業仍然保持高速增長的同時，服務業在城市產業結構中的比重也越來越高，并逐步成為城市發展的第三產業基礎。隨著新行業的不斷涌現，因分工而形成的交易成本也在上升，這迫切需要服務型機構和企業提供產前、產中和產后的服務，以此來擴大市場、提高生產率和降低交易費用，促使諸如金融、保險、設計、咨詢、廣告、物流等生產型服務業的迅速發展，并帶動諸如社區服務、家政服務、旅游休閑服務、健康服務以及文化服務等生活型服務業的綜合發展。為了降低經營成本，城市人口開始向郊區轉移，形成新城、衛星城等城市化的空間組織形態。

3、有機更新階段（2005年至今）：以信息產業成熟擴展和生態城市時代來臨為標志

中共十六屆五中全會以后，全面推進小康社會的建設，優化結構、提高效益和降低消耗等國家策略，有效促進了生態化城市的建設，而信息技術的助推使城市原有的物理空間被不斷打破，各項經濟運作可以通過信息交流重新整合，并使生產和消費、勞動和資本、管理和信息之間產生新的膠著，從而創造出新的城市經濟體系，并促使城市空間向都市圈、都市帶等新的城市形態轉變，讓中小城市和郊區新城的物理空間發生巨變，有機更新城市面貌、再現城市真正的生態傳奇、恢復城市歷史文脈和傳統肌理，成為區域一體化視野下的新的發展路徑，成為承載城市文化精神的誘惑力量。

（二）城市化快速進程中的優化策略

我國中小城市及郊區新城發展走的是多元差別之路，但主要呈現的是由小農經濟或農村經濟全面轉化為城鎮的道路。在我國二三線城市中，這種發展模式幾乎成為一種定式，而且這種定式導致大量的失地人口成為直接進入城市化產業的自由勞動者隊伍，成為都市里的“農民工”，也使城鄉二元結構在公共服務上的矛盾激烈而持久地在城市管理體系中盤桓。中小城市及郊區新城的發展，因此具有了多重任務和多重挑戰，而推進城市基礎設施建設、落實城市產業結構轉型、提升服務型經濟競爭力、加強區域間合作與分工、構建智慧城市云計算服務等也將成為中小城市的戰略性發展目標。

在大倫敦計劃里有這樣的建設新城的理念，“城鎮居民從家門口通過一系列的開放空間到鄉村去”，以構建能疏散大城市人口及改善環境為過程目標的田園式理想城市。在歷經半個多世紀的實踐中，通勤交通需求的增加及中心城市人口的吸引，使倫敦新城也出現了臥城化弊端，呈現出工業職能的不完善，這是對規劃決策優勢有限的估計不足。2004年新一輪大倫敦規劃編制完成，在未來30年倫敦將鼓勵空間布局的適度超前，鼓勵開發規模與交通系統的緊密聯系，包括機遇性增長、強開發增長、復興型增長，以有助于郊區新城成為滿足多樣需求的關鍵節點、創新社區（參見圖2）。

國外城市的成功經驗和我國城市化過程中的反復受挫，在某種程度上倒逼了中國城市建設的科學化，并對我國目前基于區域一體化視野下的中小城市及郊區新城的建設，國家干預理念下的城市轉型升級，有著重要的啟發作用。而在這種啟發作用下，中國中小城市和大都市郊區新城如何更好地有序、可持續發展，各方專家學者還給出如下了頗有見地的建言：

1、關于城鎮化道路問題

國務院參事、中國中小城市科學發展評價體系研究課題專家組組長牛文元近日在談話中認為，以往我國的制度設計、管理體制和建設規劃都習慣于把城市和農村分開考慮，分別制定政策，這種二元化的思路嚴重缺乏城鄉統籌和城鄉一體化的整體思考，使得貧富差異、城鄉差異的結構性矛盾難以從根本上得到克服。中國未來研究會理事長張文范在2011年9月浙江奉化舉行的第二屆中國未來城市發展溪口論壇上發表了這樣的看法，“未來城市應該是一個鑲嵌在綠色生態環境的田園山水城市和智慧城市”。中國工程院名譽院長、院士徐匡迪認為，中國特色城鎮化道路最大的特點和難點就是中國農民多，素質還不是很高，最閃亮的一點就是把農民的利益和相對集中發展的城鎮化結合起來。清華大學教授何建坤認為，現在又有了很多綠色和環保標準的制約，在崛起的過程當中不能再依靠傳統產業產能擴張，必須要進行產業升級，尋找新的經濟增長點。

2、關于中小城市建設問題

中小城市論壇組委會副主席、國家信息中心常務副主任王長勝認為，在國際產業結構深入調整的大形勢下，我們依靠低成本勞動力資源換取低回報的態勢難以為繼，傳統的方式發展難以為繼，必須選擇特色發展、解決二元結構問題，促進公共服務均等化，并充分利用試驗區的機遇，深化改革。清華大學教授蔡繼明認為，按照官方公布的數據，我國城市化率低于世界平均水平，世界平均水平應該是在52%以上，同時也低于我們周邊的國家，國民收入跟我們水平差不多的馬來西亞和菲律賓都在60%以上，而日本、韓國乃至臺灣地區的城市化水平都已經超過了70%。北京市農村工作委員會副主任李成貴認為，從人文生態角度看，小城鎮和一些中小城市是非常宜居的，應加大中小城市包括小城鎮的產業發展，并作為吸納農民工的主戰場，通過產業集聚來吸納人口，完善公共服務。

3、關于郊區新城建設問題

許多專家對大都市郊區片面定位、借機造城、盲目增能提出批評與建議。復旦大學教授任遠認為，郊區新城的建設和發展雖然卓有成效，但一個共性的問題是新城建設的過度疏散和起點過高，不利于充分利用土地資源，不利于促進人口就業、生活和集聚。上海松江區委書記盛亞飛對松江新城舊一輪規劃提出批評，認為路幅過寬，路網密度太小，小區面積和單套住宅的面積偏大，造成城市氛圍不濃，老百姓生活不夠便捷。亞太商業不動產學院院長朱凌波認為，無論是何種規模的城市建設副中心，它都必須有一個培育期，而且這個培育期一般都很長，如日本新宿和巴黎拉德芳斯，從具體規劃開始，再到產業布局，最后形成一個比較成熟的副中心，差不多用了四十年時間。高級城市規劃師、國家住建部副部長仇保興在2011中國城市規劃年會上指出，中國應避免出現美國的“郊區化”現象，應強化節地總目標，鞏固緊湊式的城鎮發展模式，要像歐盟，越過城市一步就是田園風光。只有城郊互補才能協調，協調才能復興。

4、關于城鄉科學統籌問題

上述專家對于中小城市與郊區新城發展方向提出的富有前瞻性的思考與建議，為城市化進程中的生態化、可續化、差異化，提供了許多積極的有助于經濟轉型與城鄉統籌的科學路徑和優化策略。概括起來，有這樣四個方面：一是根據資源稟賦，保持城市科學發展。要以城市地域本身的自然地理條件、傳統產業條件、交通暢通條件等既有地形地貌和經濟基礎為城市化規劃的基礎，制定適合地域發展的空間布局規劃，以適度傾斜的產業結構發展來避免同質化。二是遵循適度原則，實現城市集約三贏。中小城市及郊區新城的發展都有土地集約化利用的問題，必須體現一個適度、集約的原則，以實現生態、社會、經濟三贏。三是消除二元弊端，城鄉全面統籌。找準統籌城鄉發展的切入點，側重全局性的重大部署，避免城鄉分治的二元化弊端，在中小城市及郊區新城發展中要全面評估與調控，以使城市化結構性轉型更科學更穩健。四是完善頂層設計，優化制度建設。對于城市化的未來前景，目前頂層化設計還缺乏實戰性，有許多還停留在田園夢想里，使得諸如戶籍制度、公共服務均等化等問題導致城市發展的運營風險增大、貧富分化加劇、產業升級艱難，這些矛盾疊加后的困惑和鴻溝，都會使區域一體化發展的美好宏圖難以早日實現。

結語

據倫敦2003年ODPM的報告，最近的城市化研究顯示，“競爭的城市創造繁榮的區域”這一說法不能一概而論。換言之，如果將城市視作生態實體，那么諸如城市廢棄物的管理就會因城市化而擴散風險與危害。由此對于中小城市及郊區新城的發展主導態勢，我們說，應該是將政府公共服務、城市產業集聚與區域經濟差異放在區域一體化下的生態城市建設的首位，這也是城市可持續發展的根本內涵。

在區域一體化視野下，中小城市與郊區新城的發展更應該強調以人為本、協調可續的發展戰略，強調經濟效益、生態效益與社會效益相統一的全面效益，強調注重社區管理、注重中間組織、注重民眾參與的新型城市管理戰略，強調部門錯位、產品錯位、功能錯位理念下的優勢產業鏈建構，強調規范空間開發秩序、差別化制度設計、打造整體競爭優勢，以使我國的城市化進程能消除發達國家城市化過程中的消極吞噬農村的模式，使城鄉之間真正和諧互補、一體發展。

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責任編輯：張煒