基于包容均等的現代城市管理制度創新

馮周卓 高夢

導讀：城市的包容性發展應該是一種惠及各個民生領域、各個社會群體的發展，應該是一種政府與社會組織協同努力的發展。而當前城市管理制度中卻普遍存在著公共服務難以均等化、政府對不同類型企業存在政策偏差、社會組織發展乏力、不同社會群體之間利益沖突等非包容問題。因此，急需在包容性發展理念的指導下，實現城市管理相關制度的創新，包括制定兼顧各個民生領域的城市發展規劃、實施以納稅確定常住地的居住證制度、鼓勵社會組織承擔部分公共服務、制定重大公共事項利益相關人聽證制度。

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.01.010

作為一個全新的經濟學概念和發展概念，包容性增長是2007年由亞洲開發銀行首先提出來的。有別于單純追求經濟增長，包容性增長倡導的是“機會平等的增長”，①強調在公平合理地分享經濟增長成果的同時，實現社會領域的可持續的、協調的發展。中國國家主席胡錦濤在公開場合多次強調要實現包容性增長，切實解決經濟發展中出現的社會問題，讓經濟全球化和經濟發展的成果惠及所有國家和地區、惠及所有人群，在可持續發展中實現經濟社會協調發展。

博鰲亞洲論壇2011年年會以“包容性發展：共同議程與全新挑戰”為主題，使得“包容性發展”理念一經提出就具有重大意義。“發展”不僅僅是指經濟增長數量的增加，還包括教育、衛生、醫療等涉及民生的各個領域的共同發展。包容性發展繼承了包容性增長的基本內核，是包容性增長在民生領域的邏輯延伸。包容性發展倡導的是不僅要在經濟、文化、環境等方面實現可持續的包容性增長，而且要在社會建設中，在涉及人民安居樂業的各個民生領域中，堅持以人為本、機會平等與科學發展，從而實現每個人的全面發展，實現社會的和諧包容，使得經濟、民生和社會在包容性發展理念的作用下相互推動，共同發展。

根據“委托-代理”理論，城市管理的主體——政府同時也是公民委托的客體，其享有市民賦予的權力，也應承擔維護全體市民利益的責任，為市民的生存和發展提供良好的政治、經濟、社會和制度環境，保障其接受教育、醫療、衛生等各方面服務的機會，共享城市發展成果，而這正是包容性發展題中之義。因此，城市管理應遵循包容性發展理念，促進城市經濟、民生和社會協調發展。

一、城市包容性發展的內涵

（一）包容性發展是一個價值概念

“包容性增長”是一個經濟學概念，而“包容性發展”則涵蓋了更多的政治哲學的內涵。從政治學視角看，發展是一個民生概念，體現了個體或群體在財富增長的基礎上對當前社會現狀的滿意度感受，以及對未來滿意度趨勢的預期。包容則是基于整個人類來看問題的哲學概念，它具有整體性、公平性、普惠性的內涵。首先，從整體性來說，發展應當是整體的，經濟的增長、環境的改善等不能只是少數人獨享，資源不能為少數企業所壟斷。其次，從公平性來說，發展是每一個公民應得的權利，而不能只限于少數人。從普惠性來說，一個國家的經濟和文化發展是全體國民提供資源和勞動的結果，人民的政府要求國家政治活動追求的是普遍的善。只有發展的成果普遍惠及國民，政府才能得到民眾的擁護。

（二）包容性發展應惠及民生領域

中國社科院2011年8月發布了第四部《中國城市發展報告》。報告指出，“當前城市發展中的民生問題日益凸顯”，②已經成為社會建設的一個核心問題。因此，城市包容性發展應著力提高城市就業和收入水平，促進消費結構升級；實現社會保障跨越式發展，城市居民參保水平大幅提升，工傷保險、城鎮基本養老保險、失業保險、生育保險、城鎮職工基本醫療保險的比例逐步攀升；穩步推進城市均衡教育改革，實現教育水平大幅提高，逐步增加普通中小學師生比；深化醫療衛生體制改革，降低城鎮居民醫療支出負擔；改善城市居住環境，實現城市生活質量顯著提高，用水普及率、城市污水處理率、城市燃氣普及率、生活垃圾無害化處理、建成區綠化覆蓋率等明顯提升。

（三）包容性發展應惠及各個階層

機會平等與成果共享是包容性增長和發展的基本內涵。當前，過大的或者不斷擴大的收入和非收入差距使得經濟增長成果難以惠及所有民眾，并由此形成了優勢資源占有者或高收入者對弱勢群體和貧困人口在政治、經濟和社會權利方面的剝奪，以及社會生活中的排斥。這種剝奪或排斥集中表現于市民在接受基礎教育、基本醫療衛生服務以及其他基本社會服務等方面面臨明顯的機會不平等。顯然，這種城市各社會階層之間發展機會的不平等，會加劇城市不同群體之間的利益沖突，降低城市社會整合度，影響城市管理制度的有效性，最終損害城市經濟和社會可持續發展的前景。因此，包容性發展要求理順收入分配關系，調節不同居民收入增長比例，避免收入差距矛盾惡化，著力提高低收入者收入水平，擴大中等收入者比重，有效調節過高收入，取締非法收入。同時加大對低收入和中等收入人群，特別是城市無業、失業和低保人員的政策幫助，加大居民居住保障力度，規范房地產市場，增加低價房供應，加強經濟適用房和廉租房建設，加大危房改造，同時著力促進城市居民基本公共服務均等化。

（四）包容性發展需政府與社會組織協同

由于物質基礎、信息資源和社會支持的有限性，政府能力也必定是有限的，有限的政府能力只能承擔有限的政府職能。而社會組織因其力量來源廣泛、代表范圍廣泛，并在特定領域具有專業性，故能在社會發展中發揮維護、協調各方利益，實現社會總體目標的功能。在變管制政府為服務型政府的進程中，城市地方政府應逐步從眾多微觀層面的事務性服務中抽離，變服務提供者為服務監管者，而讓社會組織更大程度上地承擔部分行業管理職能、城市社區的公共服務職能、社會慈善和社會公益職能。改革開放以后，我國社會組織發展迅速，迄今為止已形成門類較為齊全的發展體系，并日益顯示出強大的社會管理功能，社會組織已涉及和深入城市社會生活的各個層面，在促進城市經濟發展、繁榮社會事業、參與城市公共管理、開展公益活動和擴大對外交往等方面都顯示出越來越重要的作用。因此，城市的包容性發展是保障社會組織健康運行的發展，更是政府和社會組織協同努力的發展。

二、當前城市管理制度的非包容性問題

(一)公共服務只惠及本地戶籍居民

據2010年第六次全國人口普查主要數據公報,目前我國總人口超13.39億，居住地與戶口登記地所在的鄉鎮街道不一致、且離開戶口登記地半年以上的人口超過2.61億，比2000年增加了1.17億，增長81.03%。其中非市轄區內人戶分離的人口為2.21萬，比2000年增加了1億，增長82.89%，這意味著每6個中國人就有1個是流動人口，而每5個流動人口中至少有4個為非市轄區戶口。如此大規模的人口流動，在很大程度上是由于農村人口源源不斷涌入城市造成的，這在給城市資源環境帶來沉重壓力的同時，也對城市管理提出了更高的要求。然而，我們看到，當前我國城市管理在接納、服務外來人員中存在明顯的政策偏差與不完善，城市公共服務大多只惠及本地戶籍居民，針對外來務工人員的公共服務嚴重不足。

外來務工人員由于其暫住者身份，而在公共服務方面受到歧視，本地居民享受的大多數公共服務，外來務工人員都無法享受到。他們沒有機會參加城市各項社會保險，難以獲得住房保障。由于沒有當地戶口，其子女難以在當地接受教育。國家人口計生委2011年10月9日發布的《中國流動人口發展報告2011》顯示，我國52%的就業流動人口未參加任何社會保險，75%的流動人口家庭在流入地租房居住，房租占流動人口家庭總支出的22.8%，4.5%的流動人口家庭人均收入低于500元，27%的家庭人均收入低于1000元。城市外來務工人員在很多情況下要忍受貧困和歧視的雙重壓力，一定程度上成為部分人走上反社會的、犯罪道路的推力，成為城市發展的不安定因素。突破戶籍障礙，使城市所有人口平等地享有社會公共服務，是城市包容性發展的基本要求，也是城市社會管理綜合改革的主要目標。

（二）政府對不同企業存在政策偏差

1、重視國有企業、輕視民營企業

作為國民經濟的重要組成部分，民營企業具有靈活性強、成本較低的重要優勢，在其成長、發展過程中，民營企業為勞動力市場創造了大量就業崗位，對我國GDP增長作出了突出貢獻。可以說，民營企業能否繁榮發展，緊密地關系到城市經濟能否實現可持續增長，關系到我國經濟社會能否實現包容性發展。當前我國民營企業發展仍面臨諸多困難，一方面表現在一些宏觀領域中，民營企業面臨的政策門檻過高，另一方面則是民營企業中高素質人才短缺，管理方式不科學，在其擴大規模，實現產業轉移時面臨融資渠道少、信息不對稱的困局。究其原因，一方面是公眾對民營企業的認識還不太準確，阻礙了民營企業吸收大批優秀人才，但更重要的還是在于政府對民營企業不夠重視，不能從政策上給予民營企業發展空間與充分支持，而將政策指向了保護國有企業這個納稅大戶，從而在制度上形成了重國企、輕民企的偏差局面。

然而，我們應該看到民營企業在技術與產品創新上的強大優勢，因其規模較小，結構靈活，能夠快速實現企業結構優化和產品升級換代，從而加快我國產業結構調整，經濟發展方式轉變的步伐。因此，政府應在加大重視民營企業發展的同時，加強國有企業與民營企業之間的相互合作、相互監督，從而在做大市場蛋糕、促進經濟發展同時，減少腐敗發生的可能、進一步優化市場環境。要降低民營企業市場準入門檻，加強民營企業發展的政策支持，拓寬民營企業融資渠道，幫助民營企業解決發展的資金、信息和人才難題。

2、重視大型企業、輕視中小企業

在我國經濟發展過程中，相對于中小型企業而言，大型企業因其規模優勢，及在解決就業方面的重要作用，而具有較好的政策環境。這種優勢集中體現在企業融資、繳稅、土地使用等多個方面，并進一步促進大型企業獲得更多的資金、信息和人才資源。與此相反，雖然中小型企業在消除壟斷、激活市場活力、推進技術創新方面具有重要作用，但在當前制度環境中難以獲得長足發展。在很多情況下，中小型企業淪為政府緩解就業和賺取外匯的短期行為，政府依靠中小型企業增加GDP，卻不提供其持續發展的政策環境和市場環境，導致中小型企業面臨資金、人才等一系列難題，成為沒人管的孩子，自生自滅，并最終過早夭折。

雖然當前針對中小型企業的發展不少地區已經出臺了一些外部稅收支持、內部結構調整的相關政策措施，但政策落實尚不到位。中小型企業的發展需要地方政府和中央政府同時出力，形成不同層次上的政策組合。另外，要加大對中小企業的培訓，讓他們進入好的發展領域健康發展，促進中小企業變大變強。

（三）社會組織發展乏力影響公共服務

社會組織是公民自治的組織，它具有非政府性和公益性，社會組織的蓬勃發展是公民社會形成的重要標志。培育和發展社會組織，對于保障城市公共服務的提供、維護和加強城市社會管理、實現城市發展成果共享、促進城市經濟社會協調發展具有重要意義。但當前我國城市社會組織，尤其是基層社會組織仍然在政策、資金、人才和管理四個方面受到制約，主要表現為“政策法規滯后、管理服務滯后、發展資金短缺、急需人才短缺”。③

首先，社會組織的整個成長和發展過程，均需要政府的一系列政策法規貫穿始終。而當前我國社會組織的生長面臨諸多的制度不健全，主要包括事前社會組織的準入設置制度不健全、事中審批制度不健全和事后監管制度不健全。這一方面阻礙了我國社會組織大規模、快速發展的步伐，另一方面又使得社會組織在發展過程難以得到有效監管，導致其違背組織目標，損害公共利益。其次，由于資源的有限性，社會組織難以吸納優秀人才，創新管理技術，其管理服務難以適應現代社會對組織發展的各項要求。第三，社會組織發展資金不足，缺口較大。主要原因是政府對社會組織的資助不夠，而同時社會組織從民間資本和境外資本中吸收閑置資金不足。第四，當前我國社會組織發展人力資源的突破口尚未打開，人才吸收的有效機制尚未形成，優秀管理人才和專業人才缺口較大。

（四）不同社會群體利益沖突頻繁

當前城市發展中不同群體經濟利益、政治利益和文化利益上的差異和矛盾日益突顯，居民收入差異日益加大，城市社會發展中馬太效應越來越明顯，由權力導致的社會不公正現象逐漸充斥著我們的日常生活。這種不同群體利益差異不斷拉大，特別是貧富兩極分化的發展趨勢，不僅嚴重背離了包容性增長與發展的機會平等、成果共享的基本內涵，而且如若不及時有效調控，將會動搖黨的執政基礎，引發更嚴重的社會問題，甚至是社會危機。

不同群體間利益差異與沖突，一方面是由于不同群體的資源分布不同，科技教育水平不同，發展程度不同，使得優勢資源的占有者通過壟斷獲得高收入，人為拉大居民之間的收入差距；另一方面是由于法規制度不健全和政策執行不到位，缺乏對違反權力使用規則現象的監管體系，同時對權力濫用者的懲罰難以落實到位。

三、關于現代城市管理創新的制度設計

(一)強化人大立法監管，確保發展普惠各方

溫家寶總理在十一屆全國人大三次會議上所作的政府工作報告中莊嚴承諾：“我們所做的一切都是要讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴，讓社會更加公正、更加和諧。”④政府應按照尊重知識、尊重人才、尊重勞動和尊重創造的精神，給尊嚴讓位，給人的自由和全面發展創造有利的條件，讓人們更多地感受和享受到幸福的、有尊嚴的生活。中國地域遼闊，不同地區間的發展不平衡，文化傳統也不同，因此有必要使得各個地方依照本地區的經濟發展、文化傳統和社會成熟度來制定本地的相關法律法規，滿足當地的人民群眾對公共服務的需求。

地方人大是地方權力機關，其成員是人民利益的代表，應秉承為人民服務的實踐要求，從提供支撐、營造環境、嚴格把關等多個層面，全面有效服務城市發展。一方面通過有效的公共財政預算管理為城市居民生活創造良好的物質基礎，另一方面應保障經濟發展的成果惠及各個民生領域、惠及各類人群。城市發展規劃要避免隨當政者的喜好而定，應致力于建立統一協調、高效運轉的城市管理機制和民生保障機制，盡快建立起覆蓋面廣、城市居民都能受益的失業保障、養老保障等社會保障制度，制定房地產業中長期發展規劃，進一步規范和完善房地產市場，健全中低收入家庭住房保障制度和住房公積金制度，大力發展教育事業，促進教育公平，提高教育質量，讓教育發展成果惠及每一個孩子。

(二)實行民權納稅掛鉤，確保居民權力平等

2005年世界首腦會議發表的《千年發展目標宣言》提出人民享有尊嚴生活的權利，有尊嚴的生活最基本的條件是免于匱乏和恐懼。有尊嚴的生活不是來自賜予，而是來自人民的自由勞動。一個城市的公共財政收入源自在該城市工作的勞動者，秉承“勞動者享有”的原則，應當實施依納稅確定常住地的居住證制度，以居住證取代長期以來困住中國人民和中國社會的城鄉身份制度，解除城鄉隔閡的桎梏。這樣做能夠使得城市所有納稅主體均能享受各項居民權利和城市公共服務，不受戶籍限制，從而消除由等級地位、地理分割等原因造成的社會排斥，尤其是外來務工人員在接受基礎教育、基本醫療衛生服務以及其他基本社會服務等方面面臨明顯的機會不平等，促進公共服務均等化，實現城市所有常駐居民基本權利平等的社會建設目標。

實施依納稅確定常住地的居住證制度，讓所有城市居民擁有平等的社會權利，有助于調和由貧富差距帶來的社會矛盾，緩解不同利益群體之間的沖突，推進和實現每個人、每個群體的全面發展與社會的和諧包容。具體做法可以基于統一的身份證編號系統，加上居民納稅信息，建立城市的居民信息系統，再依托“智慧城市”系統的信息技術，就可以有效地保障居民獲得平等的公共服務，避免少數人的尋租。總之，實施居民基本權利與納稅掛鉤的制度，對構建經濟社會協調發展的現代城市具有重要意義。

（三）明確公共服務范圍，構建多元服務制度

溫家寶總理指出:“公共服務就是提供公共產品和服務，包括加強公共設施建設，發展社會就業、社會保障服務和教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，發布公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經濟、政治、文化生活提供保障和創造條件。”政府在上述服務范圍內履行職能，但提供服務必須找準自己的定位，既要承擔保障公共服務供給的法定職責，又要避免滑入大包大攬的全能政府或者陷入瑣碎的公共服務細節中而因小失大。因此，政府因明確將自己的職能定位于宏觀調控和市場監管上，通過大膽和合理的授權，使非營利組織、有特許經營權的工商企業組織等社會組織提供相應的公共服務，在不同領域和不同層次上形成既競爭又合作的關系，從而使服務質量得到改善和提高。

培育和發展社會組織，最重要的是健全制度，創新政策。首先應改革登記制度，簡化審批程序，降低準入門檻。改變相關管理部門的工作思路，由主管變為對社會組織設立與運行的指導，變事前審查為事后監督，簡化、放寬社會組織成立的審批程序，降低準入標準，并為各類社會組織設立提供“一站式”服務。其次應完善組織內部監管制度，健全理事會、監事會等組織結構，實行內部自我監督、自我約束、自我控制的運行機制，確保組織紀律嚴明，監控有力，發展持久。最后是不斷增強社會組織的效率，社會組織在成長過程中一方面應不斷加強其公益性和社會服務性，另一方面，應通過政策支持和民間吸收等方式引進大量專業人才和先進管理技術，提高公益效率。

（四）實行公共事項聽證，保障利益各方權益

公共事項因其涉及領域和牽涉利益的廣泛性，決定了其復雜性。政府在公共事項上的決策一方面必須保證效率，同時必須兼顧公平，須在達成決策目標的同時，充分體現群眾的意愿，兼顧各個群體的利益訴求，保障社會有序、和諧發展。由于資源的有限性，政府決策時往往難以清楚地了解所有相關群體的需求，因而存在厚此薄彼的情況，甚至損害了某些群體的利益，而民眾也因為缺乏需求表達渠道，而難以融入社會政治、經濟生活，這嚴重阻礙了民主社會的進程，不利于加快建設社會主義和諧社會。因此，制定重大公共事項利益相關人聽證制度對于社會的包容性發展具有重大意義。

城市公共事項紛繁復雜，城市管理聽證制度也需形成一整套完整的體系，包括民意咨詢、聽證質詢、調查評估等一系列相互關聯的工作。地方政府在重大決策的醞釀階段，相關領導和涉及部門要深入到利益關系群體中進行調研，面對面征求群眾的意見和要求，并形成調研報告，作為決策的參考。在形成初步決策后，須召開由人大代表、政協委員、各個利益相關群體的群眾代表等列席的公共事項決策聽證會，且須嚴格保障群眾代表的與會人數及其代表性，杜絕冒充、派遣等現象，群眾代表可對政策的相關事項進行質詢，保障群眾保護自身利益的話語權。政府應通過廣播、電視、網絡等相關傳媒向社會公開發布公共事項重大決策，并加強對公共政策執行的信訪、舉報等制度的建設。

（五）建構“智慧城市”網絡，實現城管信息共享

我們的政府正努力實現向服務性政府的轉型，面對龐大的流動人口、復雜的社會服務工作等，城市管理部門和規劃部門要擴大對公民的服務必須充分利用信息技術，如基于互聯網、大面積網絡和移動計算結合而成的“智慧城市”系統。城市管理機構通過與公民和企業的數字聯系，使各個社區和機構連成一體，實現信息的快速共享。智慧城市系統既能幫助市民便捷辦事，又能幫助政府提高對風險的管控以及更好地實現對市民的承諾。

結語

包容性發展理念將是未來長時期內我國經濟社會建設的指導方略，而城市經濟社會的發展對國家的興盛和強大至關重要，因此，如何創新城市管理制度，實現社會成員的機會平等、成果共享，經濟、民生和社會的和諧包容，是城市管理的一項重要課題。本文通過辨析包容性發展概念，在分析當前我國城市非包容性發展問題的基礎上，提出了關于創新城市管理制度的若干設想，這是一個公民作為一個利益相關者所盡的責任，希望對城市管理者有所參考。包容性發展既是目的，又是手段，我們的城市應該在包容性和可持續性發展中，讓廣大居民生活得更幸福、更美好，讓社會更和諧、更公正。

注釋:

①林毅夫，莊巨忠，湯敏，林暾.以共享式增長促進社會和諧[M].北京：中國計劃出版社，2008.34.

②潘家華，魏后凱. 中國城市發展報告（No.4聚焦民生）[M].北京：社會科學文獻出版社，2011.1.

③岳金柱.解決制約培育和發展社會組織“瓶頸”對策的思考[J].社團管理研究，2009(11).

④溫家寶.“讓人民生活得更加幸福更有尊嚴”[N].人民日報，2010-03-17.

責任編輯：張煒