東日本復合災害的本土應對與中國借鑒

俞慰剛

導讀：東日本大地震是由地震、海嘯、核泄漏組成的復合型災難，也是人類歷史記錄中最高等級的災難。對此，日本政府頒布了一系列法律法規，設置了專門機構，制定了復興規劃。對日本國民來說，災后重建將是一場曠日持久的大工程，包括心理護理與醫療援助、經濟保障與發行國債、核污染的消除等。這一災難對我們的啟示：一是核災害預防對策的制定；二是災后重建的財源保障；三是傳言災害的預防；四是對災害心理健康的關注。

關鍵詞：地震災害；政府應對；災后重建

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.01.012

2011年3月11日發生的里氏9級東日本大地震，給日本人民帶來了極其沉重的打擊，雖然事情過去快一年了，但災難的陰影依然籠罩在人們的心頭。到目前為止，人類還無法預測災難的發生，更沒有能力阻止災害的來臨，我們所能做的是如何減少災害帶來的破壞與損害，以及災害之后盡快有效地組織重建，使人們能夠及早地回到常態的生活之中。本文通過災區視察與媒體報道，介紹分析日本政府及社會公眾救災復興工作的經驗教訓，為我國的防災救災提供參考。

一、大規模復合性災害的沖擊波

(一)人類歷史上最高等級的地震

日本內務府將東日本大震災的數據與1995年1月阪神大地震的數據進行了比較：此次震度達6級以上的縣有8個，而95年只有1個；此次死亡人數為15424人、失蹤者7932名，而95年死亡人數為6434名、失蹤者3名；此次損壞房屋數為112528幢，而95年為104906幢；此次適用于日本災害救助法的地區有241市町村，而95年僅為25市町村。從這些數據的比較中可以看出這次震災的危害程度。這次地震還使日本本州向東平移了3.6米，地軸移動了25厘米，地球自轉加快了1.6微妙。日本國土地理院調查表明，宮城縣牡鹿半島地區向震中所在的東南方向移動了約5.3米，地面下沉了約1.2米，是日本觀測史上最大的地殼變動記錄。

(二)人類遇到的最大級別的海嘯

伴隨地震而來的大規模海嘯襲擊，最高潮位達9.3米，海浪上涌高度達40.5米，是日本有史以來觀測到的海嘯最高紀錄。這次海嘯的電視直播畫面帶給人們極大的震撼，而實際的海嘯破壞力更為驚人，有幾個町村幾乎被夷為平地。

2011年12月，筆者考察了宮城縣名取市閖上的災后情況。下了高速公路沒多久就看到了公路邊殘存的漁船，沿路還有部分房子表面上保存較好，但無人居住，更多的房子都有不同程度的破損。再向海邊走遠遠能到一座破損的寺廟，周圍是一個大墓地，墓地的石碑都沒有了，有一些人在整理墓穴中的骨灰缸等。閖上中學作為指定避難所之一，校舍玄關的玻璃門上、走廊的窗戶上還留有一人多高的海嘯水勢痕跡。該校有12名學生在震災中罹難，學生們在校歌紀念碑前用課桌搭了祭臺，上面擺放著悼詞。操場上有三艘被大浪卷來的漁船，至今仍靜靜地躺在那里。

(三)人為因素造成的大規模核輻射

此次地震還人為造成一個意外的災情，就是東京電力公司福島縣第一核電站的四個機組相繼爆炸所造成的核輻射，成為破壞力最大影響最深遠的二次災害。爆炸發生后，政府當局要求電站附近居民緊急避難，而且不能在避難途中飲水和吃東西，來不及避難的要緊閉門窗，關閉空調，盡量不與外界接觸。疏散范圍由半徑10公里上調到20公里，災害發生后一個月又擴展到30公里范圍。震災半年以后，20~30公里范圍的“緊急時避難準備區域”的警戒才被解除。

2011年6月25日，日本政府在《面向復興的提案言》中對這次災害作了一個比較完整的總結：“在地震與海嘯兩個階段的波狀攻擊面前，這個國家的形狀與景觀極大地扭曲了。接著第三次的崩潰又襲擊了這個國家，不用說那就是原子能發電站事故。在一瞬間的恐怖結束以后，連歇口氣的機會都沒有，新的恐怖又降臨了。過去不曾有的事態發生了。”

綜上所述，這次東日本大地震可說是具有“大規模性”、“復合性”、“復雜性”、“超地域性”及“長期性”等五個特性。

二、特大災難的政府特別應對

（一）復興法律的制定與實施

為了有序地進行災區的復興工作，日本政府制定了一系列法律法規，這里介紹其中三個主要法案。

1、《東日本大震災復興基本法》

該法律是震災發生三個月后通過的，其目的是：確定災后復興的理念，及能讓現在及將來的國民安心地過富裕生活的經濟社會的實現、復興資金的確保、復興特別區域制度的整備等事項。同時制定關于東日本大震災復興對策本部、復興廳的設置的基本方針，從而使復興能順利迅速地推進，圖謀日本的再生。

其基本理念有六個方面：一是不停留在恢復原狀的目標，而要把重生有活力的日本作為目標的根本性對策及通過每一人都能戰勝災害安度富有人生為宗旨的復興政策的推行，構筑新的地域社會，向著21世紀中葉日本所應有的形象而努力。在這種情況下集約行政于內外的真知灼見，并靈活應用之。二是在確保國家與地方政府分工合作及各地方政府相互提攜的同時，尊重災區居民的意向，盡可能反映包括婦女、兒童、殘疾人士在內的多樣國民意見。三是包括災民在內的全體國民都要相互連帶、相互協作，自發地承擔起適當的責任。四是要為包括國際社會在內的人類共同問題的解決而提供先導性的政策措施。五是推進安心安全的地域建設政策、解決就業問題及可持續有活力的社會再生政策、振興地域特色文化，維系強化社會聯系的政策。六是核污染地區在加強核事故復舊情況勘查的基礎上參照上述各項進行。該法律還規定了國家有制定復興相關的基本方針、法律及相關措施的責任和義務，而地方政府則有在國家法律及基本方針的基礎上采取必要措施的責任與義務。

2、《復興特區法》

《復興特區法》于2011年12月7日通過并于年內實施。2012年初，在制定詳細應用規則的復興特區基本方針后，開始受理災區的認定申請。申請方式是由災區自治體向政府申請，必要時可向國會提交特別擴充意見書，要求完善法律或向國家與地方協議會（以縣為單位設置）提交特區擴充意見，在政府與地方協議及政府向國會報告之后予以認定。

該法主要有四個方面：一是土地利用手續的簡化；二是方便企業能取得漁業權（養殖業）等的規制緩解；三是新登記企業五年免繳法人稅等稅制優惠；四是在一定范圍內自治體可以自由使用復興扶助金等。

3、《海嘯防災地域建設法案》

該法根據日本國土交通廳確定的基本方針，在發生地震海嘯等重大災害時，各都道府縣知事要設定并公布海嘯受災的區域及可能出現的海嘯高度。另外，要事先指定避難設施等的警戒區域及限制一定開發行為的特別警戒區域。對于海嘯對策與市街建設同步進行的市町村來說，災害避難大樓的容積率制度可以相應地予以緩和。

這個法案改變了以前主要重視海岸堤防等硬件設施的防災對策，提出有必要出臺包含軟件政策在內的綜合性“多重防御”措施政策。所謂軟件政策是指制作海嘯水深的災害預測圖與能迅速安全避難、情報傳遞等方面的政策措施。另外，海岸堤防設施是“線”的防御，因其寬泛易受破壞而顯露出它的弱點，因此，有必要從河川、道路、土地利用制度等“面”上來制定街道建設的對策。再說，海嘯災害的復舊、復興也有必要謀求居民生活基礎設施的地域再生與活性化。

（二）復興廳的設立與職權

復興廳設置法于2011年12月9日被通過。日本政府決定在震災一周年時正式成立并啟動復興廳，為期十年。復興廳設“復興大臣”一人，副大臣兩名。形式上，首相是復興廳的最高領導人，因此其地位要高于其他的省廳。復興廳的主要工作是策劃復興的基本方針政策及綜合協調等相關事務，統合及建立各行政部門的事業，統一受理地方政府的意見與愿望，并針對這些愿望與意見制定相應的方針與對應措施等。另外，復興廳還負責實行復興事業的預算、要求與分配方案，確保預算的到位率。為此，各省廳有義務尊重復興大臣的意見。復興廳下設復興推進會議，主要工作為復興政策實施狀況的調查審議，由首相擔任議長，所有國務大臣作為委員參與審議工作。

復興廳本部設在東京，盛岡、仙臺、福島等地設派出機構復興局，主要職責是支持復興計劃的制定與各種要求的受理。在海岸沿線受災地區設立支所，這些機構直接與災民接觸，能更好地落實政府的復興政策，也能及時收集到底層的信息。 此外，還規定該法實施三年以后將根據實際情況進行一次修正，每年要向國會報告各地區的復興狀況。

（三）復興規劃的制定與實施

2011年6月，日本政府在“復興構想會議提言”中提出了復興規劃指導思想，主要包括六個方面：一是增稅。作為復興的財源，進行臨時增稅，以確保地方復興的財源。二是滅災。將災害的損失控制在最小范圍內，將受災居民轉移到高臺，在平地上建避難用的道路與避難用的大樓。三是特區。特區即限定地域與期間活用規制、手續簡化等，以利于支援措施的迅速展開。四是再生能源。導入與促進可再生的自然能源，尤其是遭核事故破壞的福島要作為“先驅地區”。五是原子能發電站。圍繞核電站事故災害形成一個復興再生的對話平臺。六是國家與地方。復興的主體基本上是市町村，國家提出整體的方針，市町村要努力發揮最大限度的能力。根據這一思路，到目前為止，84%以上的縣市町村已經或即將完成復興規劃。尚未完成復興規劃的地區主要是受核電站事故影響的福島縣的幾個町。

需要制定“高臺轉移”規劃的有29個市町村，然而，這一規劃遭到了當地居民的普遍反對，達成協議的市町村一個都沒有。這樣一個符合城市規劃基本原理的規劃方案，在災民看來是不能接受的，他們長年生活在故土，祖先的墓地也在那里，人們在感情上接受不了這一事實。可以預想，要實現這樣的規劃將有一個十分漫長的協調過程。

一些有識之士認為：第一，這個復興的基本構想是“創造性的復興”，早在神戶大地震后就被提出來了，調查發現，那時興建的再開發大樓效益很差，入住者十分無奈，這次又提出了同樣的口號，很有可能發展成為“復興災害”；第二，特區設定的目的在于機制緩和，但是，機制緩和以后將對本地企業帶來明顯的不利；第三，提言中還提到了“新公共”理念，要充分發揮市町村能力，這被批評為是政府逃避責任的一種表現；第四，提言中還提到“公助”的概念，不少人認為在現代日本社會中、尤其在城市中，人與人之間互助互信的“紐帶”已經很難找到了，“公助”的理念是好的，但實際的效果卻十分可疑。有識之士還認為，應該吸取阪神大地震的教訓，不能依賴主張“自己責任的”新自由主義、賺錢優先主義、大企業優先主義等方式來復興。

三、災后重建的漫長里程

由于這次災害的基本特性，注定了這次復興將是一場曠日持久的大工程，具體說來有以下幾個方面：

（一）災后的心理護理與醫療的長期援助

日本是一個多災的國家，有著豐富的災后復興經驗，但是對于災后心理護理還是比較缺乏經驗的。野田正彰在《災害救援》一書中強調，救災不僅僅是“物質”和“金錢”的援助，更重要的是人們內心的傷痕。這一點長期以來不被重視，雖然阪神大地震時已經開始注意災后的“心理護理”，但依然不知道應該怎么做。東日本大震災中，“心理護理”再次受到了重視，日本心理學臨床學會與支援活動委員會聯手介入災后“心理護理”工作，雖然有阪神大地震、印度洋海嘯以及四川大地震的支援經驗，但他們還是認為像這樣極大的災害依然希望有更多的智慧集中起來共同做好工作。而地方自治體及支援團體對“心理護理”的咨詢態勢也正在加強。

宮城縣石卷市的一支叫做“呱嗒呱嗒車站”的“心理護理”支援團隊，在災害發生的9個月后，開始個別走訪充滿煩惱的受害者。2011年12月，宮城縣仙臺市為了協調各種活動及各個團體的活動，專門開設了“心理護理中心”。巖手縣在縣精神保健福祉中心設置災后憂郁咨詢室。福島縣也考慮到偏遠地區受害者的需要，開始了夜間及節假日也能咨詢的電話服務窗口。相馬市由縣醫科大學醫師組成的NPO也獨立地開設了護理基地。另外，一些醫師、保健師們也在臨時住宅區實施心理咨詢工作，并有序地召開加深理解災后精神壓力的演講會，幫助災民走出精神困境。

（二）災后重建的經濟保障與復興國債

為了切實做好復興的財政計劃,確保財源的暢通，日本政府與執政黨在“東日本大震災復興提言”中提出了臨時增稅方案，總額約為10.5兆元。根據這個方案，增稅的范圍是法人稅、所得稅及個人住民稅等三項。為了減少執政黨內的反對勢力，住民稅推遲至2014年6月起征，期限為5年。法人稅從2012年4月新財政年度起征，期限為3年。三項增稅項目中對家庭收入影響較大的是所得稅。2011年9月政府稅制調查會的報告顯示，夫婦與兩個孩子的家庭年收入達到500萬元的話，增加稅額負擔為1600元，收入為800萬元的則為7000元，這樣，十年也是一個不小的數字。

另外，為了充分保障災區的復興，日本政府決定發行用于東日本大震災復興費用的“面向個人的復興國債”，并于2011年12月5日，在全國的銀行及證券會社等金融機構開始發售。發售的國債是每半年結算一次利息的償還期限為10年的“變動十年”，及至償還期限為止利息不變的“固定五年”、“固定三年”等三種。

（三）核污染的消除工作

消除核污染（簡稱：除染）是整個復興工作的重中之重，經過一段時期的除染實踐，環境省宣布2012年起正式起動除染工作。在此之前，根據放射性物質污染處理特別措施法，指定8縣102市町村為“污染狀況重點調查地區”。被指定的市町村將在國家財政支援下具體推進除染工作。而“除染特別地域”福島縣的警戒區域、計劃避難區域11市町村則由國家直接實施除染工作。實際上除染并不是覆蓋市町村全部區域的，只是對超過放射線量率基準以上的區域才實施除染。

因為在指定區域過程中會有傳言災害的出現，所以哪些區域指定為除染區域，哪些地區不指定為除染區域，要在各自治體提出申請和要求的基礎上才能最后決定。而除染工作完成的目標是放射線量年1毫西韋特（MSv限量當量）以下為基準，一旦達到了這個目標的就算完成除染工作。

除染只是消除核污染的外圍工作，更重要的是核電站事故的收束工作，核電站事故處理不好的話，核污染依然會不斷蔓延。經過專業救援人員的不懈努力，2011年12月16日，首相兼本部長野田佳彥宣布，原子爐已進入安定的“冷溫停滯狀態”，事故收束日程表中的第二階段工作宣告完成。同時，日本政府決定根據這個情況，計劃將半徑20公里范圍內的警戒區域與年放射線量超過20毫西韋特（MSv限量當量）的計劃性避難區域進行重新劃分。即分成在不遠將來有搬回原處可能的“解除警戒準備區域”、數年間搬回居住有困難的“居住限制區域”以及數十年間不可能搬回居住的“回歸困難區域”等三種情況。

然而輿論界以及民眾認為，政府的這一宣言是過于草率的表現，實際上還有很多問題沒有得到解決，如所謂的“冷溫停止狀態”與正常意義上的停止狀態是不同的，爐內情況依然難說，放射性物質依然在釋放過程中。人們認為，造成這次重大事故的原因之一就是沉浸在核電站絕對安全的神話之中，疏于對地震、海嘯的對策研究。在離原子爐廢除還有幾十年的情況下就宣布已經“收束”的論調是重蹈覆轍的盲目樂觀。

四、巨大震災給我們的教訓與啟示

東日本大震災是人類歷史上最為嚴重的復合型災害，它給人類留下了一個大大的警示號，人類所謂的“安全神話”都是沒有根據的，因此，總結經驗教訓，不輕信“安全神話”就顯得尤為重要。日本“產（產業）、官（政府）、學（學者）”三方聯手對災害資料進行收集與分析，目的是要把這一教訓完整地留給后人。對我國政府來說，至少在以下幾個方面是應當有所啟示的。

(一)核災害預防對策的制定

高科技的背面是大災難，這是哲學意義上的定理?？茖W家們總是認為自己的科研成果是最安全的，制造了許多安全神話。1995年阪神大地震，具有“不倒神話”的日本高架高速道路倒塌了；東日本地震海嘯，“核電站最安全最低成本”的神話又破滅了，而所謂成本最低是因為科學家們從來沒有思考過事故的處理成本與賠償成本。東京電力公司實質性的經營破產與國有化已是明擺的現實。雖然我們不能“因噎廢食”，但完全可以“未雨綢繆”，接受教訓，做好核災害的預防及災害應對對策，以應不時之需。

(二)災后重建的財源保障

據說古人造塔時，會在塔基埋入將來塔倒時足以重建的財寶。災害重建中的最重要環節就是資金，日本政府采用臨時增稅、災后重建國債、社會義捐等途徑來解決資金不足問題，實是一種無奈之舉。我們在重大公益事業建設時是否能考慮到災害事故的損失而將一部分投資轉為事故應對基金，而不是當場用足投資，把將來的事故留給將來的人處理。這種不負責任的管理方式通過這次災害是否能夠有所改變呢？

(三)傳言災害的預防

“傳言災害”在這次災害中顯得尤為明顯，在地震海嘯的最初一兩天，日本的社會秩序還比較正常，中國大量報道了這一情況，但幾天以后，核污染問題一經傳出，社會情況為之一變。尤其是在政府宣布20公里避難圈以后，不少范圍以外的居民也紛紛自動避難，其原因就是核輻射的危害是看不見、摸不著、聞不到的，又有切爾諾貝利核電站事故的先例，人們自然容易聽信傳言。不用說是日本災民，就連遠隔重洋的上海人在鹽能防核輻射的傳言下，竟然出現了搶鹽風潮。這種“傳言災害”現象值得引起重視，一個較好的解決方法就是及早地將正式情況予以公布，以免造成不必要的恐慌。

(四)對災害心理健康的關注

“心理護理”最初在2008年汶川大地震時開始應用。在東日本地震災害援救過程中，日本心理臨床學會及心理醫師在這方面做了大量的工作。調查發現，僅一個巖手市就有近2萬名中小學生存在心靈創傷及憂郁現象。我們在以物質與金錢為主進行救災的同時，更要做好人們心靈的救護工作。這需要平時對這一問題有足夠的認識，建立專門的研究機構與護理機構，對“心理護理”的臨床研究要加大力度，加大平時的心理輔導，切實提高護理能力，這樣才能在災難發生時起到應有的作用。

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責任編輯：歐陽忠偉