岳陽:巴陵古城的用地新思維

劉許生 向子榮

岳陽在老百姓和官員眼中被視作湖南的“龍頭城市”。原因并不復雜，岳陽是湖南省惟一位于黃金水道——長江邊的城市。

岳陽市占據長江163公里的河岸線，擁有洞庭湖60%以上的水域面積，城陵磯港是國家對外開放的一類口岸，

岳陽憑借區位優勢具備接納大運量、大耗水工業項目的基礎條件，依托這優勢，岳陽打造成為了湖南的臨江重化工業區，沿長江30公里地段分布著長嶺煉化、巴陵石化、岳陽紙業、中國華能電廠等一批大型企業。

尤其是1992年最早被確定為長江沿岸首批對外開放城市之后，能夠依然保持良好的吸引力。2006年，被《福布斯》雜志評為中國最適宜發展物流的城市排行榜中列第14位，居中部地區第一。

正因為發展迅速，岳陽的城市建設用地近幾年需求量高速增長。

“‘十一五期間，全市共保障用地7.36萬畝，基本滿足了國家、省、市重點項目用地需求；保障和服務新型城鎮化、新農村建設加快推進，民生用地布局和調控工作扎實有效。”這是岳陽市國土資源局黨組書記、局長楊克在一次答記者問中的總結。

土地是不可再生的資源，其蘊含的資產在出讓市場上是可以變現的。

在當前國土資源領域的權力運行中，土地使用權審批、土地交易市場建設、土地價格評估、土地供后監管，均是容易發生違法違紀問題和滋生腐敗的重點部位和關鍵環節。

大力加強對國有建設經營性用地“易主”（改變使用者）、“易用”（改變用途）、“易積”（調整容積率）等方面的管理，不斷改革創新制度，既能有效地顯化土地效益，又能從源頭上遏制腐敗現象的發生。

2011年以來，岳陽市人民政府出臺多個管理辦法，對上述問題作出了詳細的規定。岳陽市國土資源局也對此積極配合，實施相關政策措施。

“保障建設用地，是我們國土資源工作的重要內容，是對城市發展的重要貢獻。但是，要在有限的土地中做出無限的貢獻，那么，我們就必須要創新。”岳陽市國土資源局黨組副書記、副局長胡輝指出了創新建設用地的背景和意義。

“易主”創新

加強土地出讓管理，規范土地出讓程序，是促進土地市場健康穩定發展的首要環節。隨著土地市場形勢的不斷變化，岳陽市國土資源局結合實際出臺了土地“易主”方面的管理制度。

首先是出臺《岳陽市城區國有經營性建設用地出讓程序規定》。這個辦法主要就城區國有經營性建設用地出讓程序進行了明確規定。

基本程序就是岳陽市國土資源局將宗地出讓方案報市城區國有經營性建設用地出讓委員會，由該委員會審查宗地出讓方案，遞交市專題會議依法審查批準，再由市國土資源局組織實施出讓。

然后規范了城區國有經營性建設用地出讓起始價確定行為。

“具體程序是，我局提出擬出讓宗地成本核算（涉及企業改制的由市國有資產監督管理局提出），送市財政局核定，然后再由我局依法委托具有相應資質的評估機構進行評估。最后，由省廳根據宗地的成本、土地評估價格和土地市場價格走勢，按照一定原則提出宗地出讓起始建議價，經市城區國有經營性建設用地出讓委員會審核，報市政府專題會議審查，確定城區國有經營性建設用地出讓起始價。”胡輝介紹說。

最后就是網上拍賣掛牌出讓。這個是指系統運行從接受報名、確定競買人、報價競價，到產生競得人的全過程，均由系統全封閉自動運行，無須工作人員參與。

網上拍賣掛牌的程序相對前面兩個辦法來說，復雜很多。但是，較之從前，給競買人還是帶來很大的方便，并可以保持公開、公平、公正運行。

具體程序在出臺的辦法中有著詳細的規定，只需要按照程序操作即可。

“易用”創新

科學規范城區國有建設用地改變用途行為，合理征收相應調整的土地價款，對于嚴格土地市場管理秩序，合理利用和優化配置國有建設用地資源，充分顯現土地價值，意義重大。

所以，岳陽市政府首先出臺了《岳陽市城市建設用地使用性質變更管理規定》，規定了城市建設用地變更使用性質變的相關條件、基本程序、罰則等。

同時，岳陽市政府對城市規劃建設區范圍內的國有建設用地如何改變用途征收土地價款的行為也作出了相關規定。比如劃撥的國有建設用地改變用途的，由市政府依法收回并采取招標拍賣掛牌方式組織出讓；出讓的國有建設用地改變用途經市人民政府批準且不收回的，土地使用權人應當委托市國土資源交易中心采取招標拍賣掛牌方式進行轉讓。

對于未足額繳納土地價款的原國有建設用地使用權人，必須按當時用途下土地價格補足土地價款后，方可申請辦理國有建設用地改變用途手續。

另外，還對劃撥的國有建設用地改變用途的和出讓的國有建設用地改變用途的行為作出了嚴格而具體的規定。

“易積”創新

2009年6月15日，岳陽市率先出臺了“經營性建設用地容積率辦法”，明確了容積率管理的原則、范圍、調整條件、調整程序、部門責任、處罰辦法及責任追究，通過在全市范圍內實施，取得了顯著成效。

但在具體實施過程中，岳陽市國土資源局發現了諸多問題。

“最重要的就是調整容積率的計算方法和時點難以界定，如果這個問題不能夠得到解決，那么這個辦法的絕大部分措施都難以得到實施。”胡輝說。

于是，岳陽市國土資源局向市政府主管領導反映后，他們非常重視。最后，經過多方論證和討論，重新修訂了辦法，重點明確了調整容積率應補繳的土地價款的計算方法，確保了補繳的土地價款更加科學合理，使得補繳方式更具操作性。

集中創新點

為了充分體現土地出讓工作的“集體決策”和“公平公正”的原則，岳陽市政府改變了重要事項的決策權范圍，從過去小范圍的會議討論決定為市政府召開專題會議研究決定。

在土地出讓方案審批環節，將由岳陽市政府分管國土管理的副市長會同分管城鄉規劃的副市長組織召開出讓方案審查專題會議，主要內容就是將宗地規劃條件、瑕疵條件、出讓起始價和出讓時間等進行審查，提出審查意見，并報政府專題會議審定。

在起始價確定環節，市國土資源局提出起始建議價后以市城區國有經營性建設用地出讓委員會審核，報市政府專題會議審查方可確定。

同時，在土地市場管理中，紀檢監察部門全程監督土地使用權招拍掛活動和集體會審，變事后查處為事前、事中、事后全過程監督。

通過監督預警，形成行政權力正確行使的有效機制。

這些措施可以實現土地市場管理由分工負責向集體決策的轉變。

另外，國有建設用地使用權招標、拍賣、掛牌交易是在我國土地交易制度改革和城市土地市場發展過程中形成的一種相對公平的國有建設用地使用權交易方式。

由于傳統的招拍掛交易是采用人工報名的方式，現場進行并成交，在某些地方難免會出現相互干擾、惡意串通的現象，妨礙了交易秩序，造成了一些不良的社會影響。

岳陽市便推行了網上招拍掛方式，采用了數字證書認證技術和訂單號管理制度，并在報價期內對服務器進行全封閉運行，可有效地防止暗箱操作和人為干預。

此外，還可促進政務公開，提高工作效率，減少行政成本。

“這個系統實現了‘三個突破。一是由交易方式由掛牌向‘招、拍、掛突破。全省目前5個已實行網上交易的市（州）均為網上掛牌模式，將創全省之先推行網上招標、拍賣、掛牌并存的交易系統。二是與銀行合作模式由‘單一銀行、單一賬號向‘多家銀行、多個賬號突破。三是由建立城區經營性土地出讓平臺，向建立全市12個縣（市）區經營性土地出讓的統一共享平臺突破。”胡輝認為網上招拍掛系統的意義重大，最終實現了土地市場管理由注重事前行政審批向事后監管轉變。

對此，岳陽市還加大了城區建設用地的供后核查監管力度，建立“無縫對接”機制，加強改變用途、調整容積率行為的土地價款的征收，落實國土資源部門在建設項目開工前、竣工后進行現場查驗用地情況的有關規定，加大閑置土地清理力度，打造了土地批、供、用、補、查的高效管理平臺。

社會推廣

這些創新措施實施以后，在土地出讓、改變用途征收土地價款、調整容積率征收土地價款等方面迅速取得了較好的成績。

在土地出讓方面，截至2011年10月底，城區共計出讓土地30宗,總面積87.8118公頃，總成交價款10.85億元，是2010年同期的3.83倍。

同時，協議出讓范圍得到進一步縮小，協議出讓面積和成交價款分別為8.7畝和115萬元，僅占土地出讓總面積和總價款的6‰和1‰，為歷史最低。

土地招拍掛暗箱操作基本上得到杜絕，通過招拍掛，土地成交價格明顯提高，岳陽市衛校原有的42多畝土地拍出了1.381億元，每畝價格達到了300萬元。

在容積率清理方面，2011年前10個月，城區共完成6個提高容積率項目的土地價款補繳，補繳969萬元。

“社會各界反映，通過全面深化土地使用制度改革，我市已基本建立了一個‘統一公平、規范有序的土地市場。”最后，胡輝欣慰地說。

為了充分體現土地出讓工作的“集體決策”和“公平公正”的原則，岳陽市政府改變了重要事項的決策權范圍，從過去小范圍的會議討論決定為市政府召開專題會議研究決定。