試論“官本位”下我國當代政府績效評估的發展困境

楊晗

[摘要]當代中國政府管理以科學化、公開化、效率化為基本趨勢。其中，政府績效評估制度作為政府績效改革中的重點和難點，倍受學界關注。然而，政府績效評估制度實施至今，顯現出許多不盡如人意的地方，究其原因主要可以從政府活動本身的特征以及孕育該制度的政治文化、政治體制背景中尋找。

[關鍵詞]“官本位”；政府績效評估；困境

[中圖分類號]D616[文獻標識碼]A[文章編號]1009-2234(2012)01-0040-02

一、“官本位”的本質以及表現

“官”這種身份標識并非自人類社會開始便存在，因此。“官本位”現象也是在我國特定歷史階段才出現，那么，產生該現象的真正動因是什么呢?韓海濤在《國內學者關于政治文化的綜述》一文中歸納了我國傳統政治文化特征的主流觀點，其中在闡釋權力本位時寫道：“國家政治功能無限膨脹、無限覆蓋，而社會自主空間則極度狹窄和社會經濟功能的極度弱小。在這種政治是一切、一切是政治的社會中，權力當然成為最活躍、最有價值的生存工具和生活杠桿，由此便產生了權力本位的政治文化現象。從深層看，其形成主要源于小農自然經濟這樣一種依附型生產方式的存在：從表層看，主要根據專制體制下權力能夠直接操縱社會分配和兌換社會利益的實用性價值，以封建皇權為尖頂的金字塔型官僚體系按權力太小和官位高低進行資源分割的現實，成為對于社會成員的直接刺激。權力本位的政治價值取向導致中國歷史上的‘學而優則仕傳統，官僚機構腫脹，使其他領域萎縮與成為政治生活的附庸。”由此看來。如果從社會政治文化層面上理解“官本位”現象，其實它只是權力本位的一種變體，政治權力在其流變過程中，借助專制官僚體制，催生出“官本位”這種文化現象。

由于“官本位”產生于特定的歷史時期，其表現形式因此具有較強的傳統色彩，國內學者呂鳳華在《標本兼治官本位》中列舉了三個方面：一是以官作為評判價值的標準。官的標準、權的標準，成為衡量人的價值和地位的基本尺度。二是以官作為謀取私利的手段。有了官就有了自我價值實現、社會地位提高的機會，就可光宗耀祖、福蔭子孫、享受特權。三是把獲取更高的官位作為一生追求的最高目標。隨著中國社會進入近現代歷史發展時期。“官本位”現象的傳統特征有所弱化，尤其在當代，受西方文化的影響，其表現形式更加多元化和內隱化，政府機構、社會團體以及企業中均有所表現，帶著“官本位”思想爭名謀利之官僚開始披上了“為人民服務”的外衣。簡單來講，官本位至少包含這種意思：把是否為官當作社會核心價值尺度來衡量個人的社會地位和價值。如今，“官本位”已演化成為官僚主義、政治腐敗等政治領域不良現象的代名詞，“官本位”的價值取向長期積淀后形成權威人格，官員的身份被固定化、神圣化。這種意識形態下的政治活動具有極強的隨意性、專斷性等人治色彩，“官本位”也成為中國傳統人治政治的表現之一。

二、我國當代政府績效評估制度的現狀概述

我國在新公共管理思潮的影響下。自90年代以來，開始關注和跟蹤西方的政府績效評估的研究進展，各級地方政府和政府部門以推進政府機關效能建設和推行公共部門績效管理為突破口，在我國興起了社會服務承諾制、黨政領導干部經濟責任審計、目標責任制考核、公民評議政府和黨政領導干部綜合考核評價等典型的評估方式，這在很大程度上改變了我國傳統官僚體制下，考核評估官員政績的價值取向和評估模式，一定程度上適應了市場經濟條件下對政府行政行為的要求。但是，從現實貫徹落實角度考察。這種轉變多發生在個別經濟發達地區，而其它地區的轉變多停留在理論層面和制度化的文字層面，并未真正深入到體制本身，政府績效評估停留在定性化人為評定階段，以領導的指示為風向標，績效評估設計粗糙泛泛，科學化程度低，同時，在監督制約機制的建立方面存在嚴重缺失，尤其是民眾監督環節的缺失，使政府績效評估演變成為政府官員自己“監督”自己的幌子，官僚主義作風因勢助長，最終使績效評估制度流于形式。

三、“官本位”下我國當代政府績效評估制度困境分析

(一)政治發展的內生性因素與外生性因素的沖突

近代以前的中國一直保持自給自足的政治經濟發展模式，支持其發展的以內生性因素為主。從文化體制角度來看，中國傳統政治文化肯定人，相信人可以通過教化克服人性中的惡，這種“內省式”的文化特征催生中國的人治政治模式。韓海濤在《國內學者關于政治文化的綜述》一文中提到自律的政治文化時寫到“自律就是主體根據自己的內在意志和良心引出道德規范。……自律和他律和被視為兩種不同的政治類型。……中國的政治形態屬于前者。感性自律的治國實踐，其現實旨歸是以情感為支點的人治政治。……它所導致的后果：一是對于以理性為基礎的法治和‘他律政治的疏離無知；二是強化了全社會普遍的明君清官期盼意識。”。西方政治傳統則恰好相反，他們認為圣賢之人的統治固然是好的。但是圣人存在與否并非歷史常態，無規律可循，因此，需要借助于制度因素對人的行為予以規范。我國政府績效評估制度在傳統政治文化的影響下，顯現出重德行、輕功效，重主觀、輕客觀，評估標準分類混亂的官僚主義特征。這種內生的績效評估特征在專制官僚體制和傳統儒術政治文化的雙重作用下，帶上了鮮明的人治色彩，并內化為國人的文化認同而長期存在于國家對官員的管理過程中。對此，《政府績效評估導論》一書有專門的描寫：中國獨特的行政文化為實行政府績效評估設置了先天障礙。中國傳統的“官文化”就是做官，就是為了“官”和“管”。“官”就要千方百計保住烏紗帽，那么實行績效評估就增加了做官的成本和風險，因為政府績效評估“評”的就是官，他們當然不會積極配合；“管”就要視“民”為奴，怎么能讓他們來管制自己，來考核“官”呢?“民”長期在此傳統行政文化影響下畏“官”。在各地基層，這樣的“行政文化”根深蒂固，雖然近年來我們在行政文化方面進行了革命性的變革，但由于正處在社會轉型時期，傳統的“行政文化”深根難除，“官本位”思想仍然嚴重。雖然政府是人民選舉的，“人民代表”代表人民行使權力，但由于權力失衡，過多地強調政府的“權威性”，實際上民眾處于“弱勢”地位，只是形式上的當家作主，大部分真正權力仍然掌控在政府手里，民眾很難參與和推動績效評估發展。這是我國典型的影響政府績效評估制度的內生性文化因素，雖然體制上這種“官本位”思想已經失去了存續的正式渠道，但是內生的文化因素具有強大的歷史慣性。

我國現代政府績效管理制度，是在西方管理科學和哲學實證主義思潮的影響下開始轉型并逐漸發展起來的，支撐制度存在的理論基礎具有明顯的外生性特征，由此生發的管理實踐也印上了西方的烙印，比如重實績、重量化、重效率，其制度化和法治化等特征同我國的人治色彩形成鮮明的對照。以上種種特征并非無源之水、無本之木，績效評估制度的現代性之所以能夠在西方文化的土壤中健康成

長，則深深根源于西方自由主義經濟傳統和憲政主義法治理念在公權力的運作過程中所起到的本質性作用。我國傳統文化則恰恰缺少該理論基礎，甚至其特征對評估制度的現代性的培育產生了巨大的阻礙和扭曲作用，最終導致政府績效評估制度的異化，政治發展的內生性因素和外生性因素發生沖突，我國當前的政府績效評估制度陷入困境。

當然，我們看到，我國政治發展已經邁向憲政化方向，憲法明確將一切權力賦予人民，從權力流變的角度來看，“官本位”將逐漸演變為“民本位”，傳統的人治政治正在向法治政治轉變。因此，當前，如何在我國弱化甚至消除“官本位”思想，應該作為完善我國政府績效評估制度建設過程中重點思考的問題。

(二)政府績效評估制度所依存的政治體制內部機制不健全

長期以來。我國政治體制內部存在嚴重的權力制約機制不足的問題，在政府績效評估領域影響尤為突出。績效評估本質上是對政府官員行政能力和行為的監督與考核，這便要求有能與政府權力相互制衡的制約機制的保障，否則績效評估制度很難樹立自身的權威性，從而保證其實施的力度和效度。當前我國政府的績效評估實踐仍處于初始階段。尚沒有專門的立法，而且相關的立法也還很少。這使得政府績效評估多在政府立法中做出具體規定，具有地方性的特點，缺少人大立法監督，這種缺失更加助長了人為因素的活躍性。為“官本位”意識形態留下了生存空間，人民作為監督主體的身份與地位無法得以確立。人民主權無從體現。當然，這其中還存在著人民代表大會立法權威不足，政府越俎代庖越于人大之上的現象，這是由我國政治體制內部更深刻的原因造成的，政府績效評估面對立法缺失的艱難現狀，在同強大的傳統政治文化相互抗衡過程中再次陷入困境。

從歷史角度觀察。政府績效評估制度在我國發展至今，并未真正走出傳統意義上的評估模式，現代性特征更多的起到了裝飾性作用。因此，我們應該將建立并強化我國人大立法的監督制約機制作為規避“官本位”傳統意識形態的有效手段予以重點研究。歷史趨勢不容否認，政府績效評估制度在與傳統政治文化勢力相互交鋒的過程之中將逐步顯現其現代性優勢。

結語

冰凍三尺非一日之寒，“官本位”意識形態在中國延續了兩千多年，其影響的深度和廣度為民主法治理念的傳播和貫徹設置了一道堅實的屏障。在當代以市場經濟和法治化為特征的社會形態下。政府績效評估制度有其存在與發展的必然性和重要性。因此，當下的關鍵是思考如何弱化“官本位”意識形態，最終使之退出歷史舞臺，只有找到了這個問題的解決之道。政府績效評估制度在我國才有望走出重重困境。獲得真正的發展。

[參考文獻]

[1]周凱，政府績效評估導論[M]，北京：中國人民大學出版社，2006

[2]范柏乃，政府績效評估與管理[M]，上海：復旦大學出版社，2007

[3]周天瑋，法治理想國[M]，北京：商務印書館，1999

[4]王亞南，中國官僚政治研究[M]，北京：中國社會科學出版社。1981

[5]程竹汝，等，政治文明：歷史維度與發展邏輯[M]，上海：上海人民出版社，2004

[6]吳樂珍，我國政府績效評估的現狀、困境與對策研究[D]，浙江大學，2006

[7]韓海濤，國內學者關于政治文化的綜述[J]，山東科技大學學報：社會科學版，2003，(06)

[8]張懷重，十年來官本位問題研究綜述[J]，河南社會科學，2003，(11)

[9]李向國，“官本位”與“民本位”政治文化學研究的理論意義[J]，理論前沿，2007，(18)

[責任編輯：杜宇]