公眾參與社會管理的國際經驗與啟示

羅明

公眾參與社會管理是我國政府當前的一個新的重大議題，而國際社會已有這方面的成功模式和經驗。從巴西、美國和北歐公眾參與社會管理的模式中可以看出，一定程度的社會民主、政府信息的公開透明和公民社會組織的存在與發展對公眾參與社會管理具有不可替代的作用。這些成功經驗對我國政府推動公眾參與，完善社會管理格局有著重要的啟示和借鑒意義。

一、關于我國公眾參與社會管理要求的提出及公眾參與的內涵

2004年中共十六屆四中全會從加強黨的執政能力建設、構建社會主義和諧社會的戰略高度，提出了“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”的要求。

2006年中共十六屆六中全會進一步強調加強社會管理，維護社會穩定，是構建社會主義和諧社會的必然要求，必須創新社會管理體制，整合社會管理資源，提高社會管理水平，健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，在服務中實施管理，在管理中體現服務。

2007年中共十七大重申，“要健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制。”

2011年2月19日在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班上，中共中央總書記胡錦濤再次強調，加強和創新社會管理，緊緊圍繞全面建設小康社會的總目標，牢牢把握最大限度激發社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素的總要求，以解決影響社會和諧穩定突出問題為突破口，提高社會管理科學化水平，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，加強社會管理法律、體制、能力建設，建設中國特色社會主義社會管理體系，確保社會既充滿活力又和諧穩定。

2011年7月1日胡錦濤總書記在慶祝中國共產黨成立90周年大會上的重要講話中又指出，要加強和創新社會管理，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，建設中國特色社會主義社會管理體系，全面提高社會管理科學化水平，確保人民安居樂業、社會和諧穩定。

顯而易見，以上幾則報告包含的內容為我國當前社會管理體制創新指明了方向和路徑——即社會管理體制創新需要包括公眾在內的所有單位和個人的通力參與協作。公眾參與社會管理是我國政府當前面對的一個新的重大議題，如何正確理解公眾參與，又特別是借鑒公眾參與社會管理的國際社會成功經驗就顯得至關重要。

俞可平教授是比較早就涉足公眾參與研究的學者，他認為，公民參與又稱公共參與、公眾參與，就是公民試圖影響公共政策和公民生活的一切活動。從百度百科搜索可知，公眾參與泛指社會群眾、社會組織、單位或個人作為主體，在其權利義務范圍內有目的的社會行動。筆者認為這類概念表述性都過于寬泛，在本文中強調的“公眾參與”應該是指社會公眾通過各種有效的方式親自參與到和自身利益密切相關的社會管理活動中去。依靠公眾參與，是人民當家作主的有效實現形式，是我們黨一切為了群眾、一切依靠群眾的群眾路線的生動體現。充分依靠人民管理國家和社會，是我們國家性質的必然要求。人民群眾中蘊藏著無限的智慧和力量，依靠公眾參與是有效進行社會管理的基礎，社會管理與公眾切身利益密切相關。只有公眾充分參與到社會管理的過程中來，社會管理才能取得實效。

二、公眾參與社會管理的幾種國際模式概述

(一)巴西公眾參與模式

20世紀80年代之后，巴西開始擺脫軍事獨裁和政治混亂的局面，國民逐漸認識到權利的重要性而要求政府民主化，社會發起了訴求民主化的運動。進入新世紀以來，尤其在2002年盧拉當選為巴西總統后，巴西更是轉而實行以推動社會發展為核心的發展模式，社會的各種政治力量和各個階層的訴求和主張都能夠通過比較廣泛的途徑自由地表達。其中，最明顯的做法有兩點：一是公眾參與在巴西具有憲法的保證背景。巴西憲法第十四條規定了公民參與的權利，包括全民公決、公民創制等。根據巴西憲法，地方政府主要是通過四種方式來保障公眾參與，即公眾會議、公眾咨詢、市政委員會和參與式預算。這幾種方式給予了巴西公眾在公共事務中充分的參與權，加強了政府與公眾之間的契合。二是鼓勵媒體和公民社會批評、監督政府。一方面巴西政府致力于通過政務公開來建立起更為透明的政府；另一方面，又鼓勵公民社會的力量，特別是一些致力于社會管理的公民社會組織來積極地批評政府、監督政府，保障了新聞媒體和社會公眾對公共權力充分的知情權、批評權和監督權。

總的來說，巴西能夠進行有效社會管理有賴于建立了一個公正、透明、廉潔的巴西政府，也離不開良好的社會監督機制。另外，通過發展基層自治和基層民主來提升公民的民主能力和公民意識，也是巴西實施更加有效的社會管理的重要保障。近年來，巴西政府積極創造條件鼓勵社會公眾的有序政治參與并取得了顯著的效果，既避免了國內矛盾的積累激化，也為巴西贏得了良好的國際聲譽。

(二)美國的公眾參與模式

公眾的民主參與是美國地方政府最有特色的治理內容之一。美國在公眾參與方面已形成了較為完善的制度，美國公眾也具有較為普遍的參與意識。美國的公眾參與受到個人主義價值觀的重要影響，顯得積極而主動。在美國人的傳統觀點里，他們一直倡導以志愿服務為特征的社區組織和非政府組織等，由此，這些組織構成了公眾參與的主要渠道。美國公眾參與主要表現為在政府治理過程中，公眾時刻都在參與、關注和監督等。經過多年的實踐和發展，美國出現了多樣化的公眾參與方式，主要表現在：首先，在發現問題階段的參與。如在美國城市管理中，政府充分調動利益相關者參與發現城市的問題。許多被列為市政府或市議會的議題，從形式上看是由政府官員或市議員決定的，實際上他們只是利益相關者的代言人。他們的問題可能是聯邦政府的指示或建議，可能是某政府官員為了政績而提出的發展報告，或某議員為了選票采納的選民的要求，也可能是為某個利益集團服務的媒體提出和渲染的問題。-引其次，決策過程中有公眾的參與。一項政策的制定過程涉及到多方面的利益，因此需要各利益相關者共同參與決定。以城市規劃為例，在美國，城市規劃不是政府或設計師單獨的工作，而是經由公眾各方的共同努力以實現城市發展的重要事業，公眾參與是政府決策的重要步驟，并貫穿在城市規劃的全過程中。一總的來說，政府不是唯一的決策者，而是還要協同交通、環保、公共服務等相關領域的各種組織和團體參與，最后還要通過公眾投票等方式來對決定進行表決并提出異議。再次，政策實施階段也存在公眾參與。在這個階段政府或直接雇傭公眾代表到社區的官方機構工作，又或者通過教育和培訓等方式訓練公眾，并設立咨詢中心或熱線來解答公眾問題，聽取公眾意見，從而使公眾對政策方案的實施采取更合作和支持的態度。同樣，政策的實施還離不開公眾監督，政府部門一般

在收到公眾的舉報或申訴后對各種違規或違法行為進行調查和處理，并最終告知公眾，保障了公眾的知情權和監督權。

概括起來，美國公眾參與社會管理具有以下兩個顯著特點：一是公眾參與具有法律支持和保障。特別是在城市規劃案例中，法律明文規定要有公眾的參與，并且公眾的意見能夠起到決定性的作用。二是公眾參與面廣，參與程度深。在美國，公眾參與表現為市民的普遍參與，他們參與政策決策和實施等各個階段的工作，并最終還對政府起著督促的作用。

(三)北歐國家公眾參與模式

與美國模式相比較，北歐各國公民參與的方式和形式等也大同小異。雍博瑞指出，政府能夠聽到不同的聲音，這是社會穩定的保證。瑞典政府鼓勵所有的市民參與社會發展，讓所有的市民有能力在政府管理中有發言權，保證稀缺的資源用在最重要的方面。瑞典有很多論壇可供市民參與，他們的要求與抱怨能夠通過這些論壇表達出來。阿斯尼斯指出，挪威的公民社會非常強大，必要時能夠立刻提出政策要求，保證政策根據社會公眾的需求來制定。維特博格也指出，公眾參與非常關鍵，公眾參與機制促進社會健康和諧發展。北歐國家鼓勵所有的公民參與社會發展，所有的公民都有權力對政府管理發表意見，包括對各級政府提出建議和意見。

但是，由于北歐國家長期受到“民主、自由、平等”價值觀的強烈影響，所以北歐公眾參與社會管理的模式也呈現出與美國模式非常不同的特點，其中比較重要的特征有：普遍性、社會公民權和平等主義等原則。最后，以瑞典為代表的北歐國家的改革便走上了一條與英美等國并不相同的道路，其改革的根本目的是為了提高公共服務的質量，形成公眾更加能夠參與的機制，并最終創造出了社會企業這樣的最能體現這種價值觀的新型組織。他們認為公民除了作為國家提供的一系列公共服務的使用者之外，同時還對這種服務的提供方式和提供結果具有決定權。也正因為如此，瑞典等國出現了員工、志愿者等公眾合作的社會企業。這種企業的基本特點是大大增強了公民的參與權，使得公民不但成為公共服務的用戶，同時也成為共同生產者。

三、公眾參與社會管理的國際經驗與啟示

總結以上幾種國外模式，雖然各自有所不同，但對于我國創新社會管理機制，推動公眾參與來說，都有一些共同的經驗值得學習與借鑒。

(一)一定程度的社會民主是公眾參與社會管理的前提要件

從以上幾種模式不難看出，各國公眾之所以能夠順利參與到他們的社會管理中去，社會民主是其中不可缺少的前提，也是最重要的條件。如果沒有一定程度上的社會民主，也就根本談不上公眾的參與。

在我國，不斷完善的社會主義民主制度為公眾參與社會管理提供了前提。在目前的階段中，我國公眾參與的基本上只是基層事務，因此發展基層民主對于公眾參與而言就顯得尤其重要。但在我國民主化進程中，基層民主建設還存在很多問題，政府必須大力加強和完善基層民主，進一步擴大基層民主的范圍。首先，要完善基層民主制度。制度建設是帶有根本性、長遠性的問題，是做好各項工作的根本保證，是一個系統工程，需要全體公眾的共同參與協商，不斷地探索新思路。要進一步完善選舉制度，健全議政制度，強化民主監督機制。其次，嚴格按照《村民委員會組織法》和《城市居民委員會組織法》等規定，保證農村基層群眾和城市社區居民依法直接行使民主權利，依法管理自己的事務，實行自我管理、自我服務。

(二)政府的信息公開和透明是公眾參與的基礎

在上述幾個國家和地區中，政府的信息公開度和透明度相對都比較高，公眾能夠參與社會管理的整個流程，對政府信息享有高度的知情權和監督權，因而保障了他們的參與權。如果政府壟斷了這些本質上是“公共財產”的信息，就必然加劇政府與社會公眾之間的“信息不對稱”，使公眾失去有效參與的能力。在這個意義上，完全可以說，知情權是公眾參與權的前提。缺少充分透明的信息，公眾參與只能是“瞎”參與，他們所提的意見也就沒有意義。

基于此，我國在推進公眾參與社會管理的過程中也要確保各級政府相關信息的公開和透明，并不斷擴大和豐富信息公開的內容。首先，政府要切實樹立信息公開工作的責任意識。國家和各級政府對信息公開工作的各個環節有了比較全面細致的制度規范，必須高度負責的做好信息公開，不能發生疏漏和偏差。否則，各級政府的信息公開管理部門和受到影響的社會公眾可以依據相關法規追究信息公開工作部門及人員的責任。其次，要進一步落實政府信息公開條例。凡是涉及公眾切身利益的、重大公共事件等需要公眾知曉的事項，都應當以一定方式予以全面、真實、及時的向公眾公開，保障公眾的知情權，接受公眾的監督。

(三)公民社會組織是公眾參與社會管理的載體

從上述幾個國家的經驗看，公眾參與幾乎都是通過一定的組織形式實現的，公民社會組織的存在構成了國外公眾參與社會管理的基本載體，它是聯結公眾和政府的橋梁和紐帶。這里所說的公民社會組織(civil soci-ety organizations，簡稱CSOS)有以下四個顯著的特點。其一是非官方性，即這些組織是以民間的形式出現的，它不代表政府或國家的立場；其二是非盈利性，即它們不把獲取利潤當作生存的主要目的，而通常把提供公益和公共服務當作其主要目標;其三是相對獨立性，即它們擁有自己的組織機制和管理機制，有獨立的經濟來源，無論在政治上、管理上，還是在財政上，它們都在相當程度上獨立于政府；其四是自愿性，參加公民社會組織的成員都不是強迫的，而完全是自愿的，因此這些組織也叫公民的志愿性組織。公民社會組織可以發揮第三部門作為政府智囊的作用，集中民情、民意、民智，把分散的個人意見和利益訴求以集中的、制度化的、理性的、合法有序的方式向政府反饋，為政府決策提供咨詢和參謀，提高政府決策和管理的公開性、民主性和科學性，使政府的決策和管理更加規范、透明，符合民意和反映實際。

與西方國家漫長的公民社會組織發展相比，雖然目前我國各種公民社會組織已經興起，但由于發展時間較短，存在的問題也就比較突出，因此還有待進一步發育和完善。

第一，進一步完善和發展市場經濟。公民社會組織雖然是獨立于市場經濟之外，但并不能否認市場經濟是公民社會組織的經濟基礎，正是市場經濟催生了公民社會組織，它是市場經濟發展到一定階段的產物。縱觀我國，市場經濟還處在起步階段，還遠未成熟和完善，市場體系不完善，市場機制不健全，這些都給我國公民社會組織的建立和發展帶來了阻礙。

第二，進一步改革政府治理模式，建構“強政府，大社會”的治理結構。“強政府”是指我國黨和政府在全社會中處于領導和協調的中心位置；政府對社會必須進行必要的調節和干預，但政府對社會的管理并不是代替社會，而是對社會自身無力解決的利益矛盾和沖突進行協調。“大社會”是指政府的權力來源于人民，公民社會對政府有監督制約作用，公民參與管理國家和社會事務，形成一種以政府為主導、以社會組織為中介、以社區為基礎、公眾廣泛參與的互動過程。處在轉型期的中國，由于市場經濟極不完善，公民社會組織發育程度低，因而并不能完全的脫離政府的主導。一方面，政府有必要向其提供一定的經費、人員和政策等支持，使其建立之初能夠正常、有效、順利的運作；另一方面，政府可以通過招標、委托等方式與公民社會組織共享或讓步一些社會管理職能，建立起兩者間的合作伙伴關系。再者，促進公民社會組織“管辦分離”，政府要著力做好宏觀引導，減少過多的行政干預等，激發其發展活力。

第三，進一步培育公眾參與意識，規范公民社會組織。大力開展各種形式的教育活動，塑造積極的公民精神，培育和提高公眾參與社會管理的意識。只有讓公眾充分感受到自身參與社會事務管理帶來的實惠，才能激發他們參與的熱情和積極性。在充分調動公眾參與社會管理的同時，不斷提高公眾自身的素質和參與能力，還要加強對公民社會組織的規范，特別是加強對有政治企圖或可能造成不良政治影響的社會組織的限制，使公眾參與能夠合法有序的進行。