區域經濟“進行曲”

牛祿青

需要警惕的是，不要讓其淪為經濟泡沫的催化劑

如果說過去是一個城市的“單打獨斗”，那么現在比拼的是一個城市群的整體實力。這是改革開放和經濟社會向縱身發展的需要，也是全面建設小康社會的需要，更是實現共同富裕的需要。

區域經濟像一首波瀾壯闊而又綿延婉轉的“進行曲”，催人奮進，發人深省。目前，我國區域經濟發展呈現出新趨勢和新特征，更加注重城市群競爭，更加重視基本公共服務均等化，更加突出生態環境保護。在區域發展總體戰略和主體功能區戰略指導下，東中西協調發展格局初步形成。

區域規劃再添新丁

區域經濟在2011年熱度依然不減，遍及東中西，橫跨內陸和海洋。為加快經濟結構調整，促進區域協調發展，國家又出臺了一系列區域政策和區域規劃文件，進一步豐富了區域經濟發展版圖。

2011年年初，《山東半島藍色經濟區發展規劃》獲批，這是“十二五”開局之年第一個獲批的國家發展戰略，也是我國第一個以海洋經濟為主題的區域發展戰略，標志著我國區域發展由陸域經濟延伸到海洋經濟。

6月13日，陜西公布西咸新區規劃，第四個國家級新區呼之欲出。西咸新區將打造成“現代田園城市”，承擔著“建設大西安、帶動大關中、引領大西北”的重大使命。

7月7日，浙江省省長呂祖善宣布，國務院正式批準設立浙江舟山群島新區。這是第五個國家級新區，并成為國務院批準的中國首個以海洋經濟為主題的國家戰略層面新區。

在推進新十年西部大開發的重要時刻，有關西部的區域規劃密集亮相。除了西咸新區，《成渝經濟區區域規劃》也早在5月獲批。《規劃》提出，到2015年，建成西部地區重要的經濟中心；到2020年，成為我國綜合實力最強的區域之一。

另外，繼《國務院關于進一步促進內蒙古自治區經濟社會又好又快發展若干意見》、《“十二五”支持西藏經濟社會發展建設項目規劃方案》出臺后，《國務院關于支持喀什霍爾果斯經濟開發區建設的若干意見》、《國務院關于支持云南省加快建設面向西南開放重要橋頭堡的意見》也正式獲批。

中部也不乏亮點。9月份，國務院正式印發了《關于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見》，中原經濟區正式躋身“國家隊”，被確定為：“國家重要的糧食生產和現代農業基地，全國工業化、城鎮化和農業現代化協調發展示范區，全國重要的經濟增長板塊，全國區域協調發展的戰略支點和重要的現代綜合交通樞紐，華夏歷史文明傳承創新區”。至此，除了“總綱要”《促進中部地區崛起規劃》外，中部6個省份都有了各自的國家級規劃。

填補國家戰略“洼地”的不只是河南，還有河北。近年來，處于東部和環渤海地區的河北一直處于尷尬的境地，國家對沿海其他省市都陸續做了規劃，惟獨河北是“空白”。11月出臺的《河北沿海地區發展規劃》，雖然是“遲來的愛”，但也足以讓河北釋懷，對于完善我國整個沿海地區戰略布局具有重要意義。

令人欣喜的是，6月8日，關系到未來十年的《全國主體功能區規劃》終于正式公布，這是我國首個全國性國土空間開發規劃。國務院已于2010年12月將這份規劃印發全國各省份和國務院有關部門。

主體功能區戰略提出構建城市化地區、農業地區和生態地區“三大格局”和優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發這四類的開發模式，強調不同地區要根據資源環境的承載能力來確定功能定位和開發模式。《規劃》提出，將構建“兩橫三縱”為主體的城市化戰略格局，在優化提升東部沿海城市群的基礎上，在中西部一些資源環境承載能力較好的區域，培育形成一批新的城市群，促進經濟增長和市場空間由東向西、由南向北拓展。

推動區域協調發展

新中國成立以來，我國的區域經濟發展戰略經歷了均衡——非均衡——均衡的演變。上世紀80年代初，以對外開放為特征的非均衡發展戰略率先在東部沿海地區實施，如經濟特區、沿海開放城市、沿海經濟開放區等。

從上世紀90年代起，為逐步縮小地區發展差距，我國先后提出了一系列國家區域經濟發展戰略，包括西部大開發、振興東北老工業基地、促進中部崛起等，形成了完整的國家區域發展總體戰略，區域協調發展取得成效；并且在繼我國首個綜合配套改革試點浦東新區后，國家又批準了8個綜合配套改革試驗區，初步形成了由沿海到內陸綜合配套的全面布局。

東部有上海浦東新區、天津濱海新區和深圳經濟特區，主要對加快開發開放，率先完善社會主義市場經濟體制進行全面改革探索；中部有武漢城市圈、長株潭城市群，主要開展以資源節約型和環境保護型社會建設為主要內容的改革試驗；西部有重慶市和成都市，進行以統籌城鄉發展為主題的綜合配套改革；東北地區的沈陽經濟區則以新型工業化為改革的重點方向；此外，中部的山西省是第9個國家級綜合配套改革試驗區，也是中國第一個全省域、全方位、系統性的國家級綜合配套改革試驗區，以“資源型經濟轉型”為主題。

2009年是區域經濟的“黃金年”。這一年，國務院先后批復了11個區域發展規劃，數量幾乎是過去4年的總和，出臺速度前所未有。一個個區域振興版圖撲面而來：珠江三角洲、海峽西岸經濟區、關中－天水經濟區、橫琴島、江蘇沿海地區、遼寧沿海經濟帶、長吉圖、鄱陽湖生態經濟區、黃河三角洲高效生態經濟區等。若再加上2010年被批準的數個區域規劃，更是令人眼花繚亂，最引人注目的莫過于重慶兩江新區、海南國際旅游島、長江三角洲、中部城市群、皖江城市帶等。另外，中央對新疆、西藏區域也提出了新的發展戰略，推進跨越式發展和長治久安。

國家發改委地區經濟司司長范恒山此前表示，我國東中西協調發展格局初步形成，首先是中西部地區加快發展，區域增長格局發生重大轉變；其次是新的增長極不斷涌現，重點地區支撐帶動作用進一步增強；此外，區域合作廣度深度不斷拓展，經濟一體化進程大大加快。他說，“過去十年，我國區域發展可謂亮點頻現、異彩紛呈。國家促進區域協調發展的政策力度前所未有，各地對地區發展戰略研究與實施的重視程度前所未有，區域經濟發展取得的成績也前所未有。”

中國社科院城市發展與環境研究所副研究員李恩平認為，一方面，我國經濟已經發展到了一個新的階段，亟須解決區域之間經濟發展不平衡、土地利用粗放、環境破壞等問題。比如，我國東部與中西部存在著差距，南北也存在著差距，甚至在一個省區也不平衡，因此需要加強對區域發展的規劃和指導，通過區域規劃，增強發展規劃的可操作性。

迄今，國務院已先后批準設立五個國家級開發開放新區：上海浦東、天津濱海、重慶兩江、陜西西咸、浙江舟山群島。中信建投首席宏觀經濟分析師魏鳳春表示，不管是國家級新區還是省級新區的建設，都是一種制度創新，是區域基于經濟發展實力，爭取更多制度松綁和政策扶持，這將極大促進當地經濟和重點產業的發展。

警惕區域發展泡沫

分析人士指出，區域發展作為中國經濟新引擎的作用毋庸置疑，但需要警惕的是，不要讓其淪為經濟泡沫的催化劑。從拉動地方投資來看，區域發展規劃的一大亮點是激活了地方政府的創新機制，各地將圍繞地區資源稟賦形成相應的特色產業。但由于地方政府間存在著激烈的GDP競爭，一旦中央給予地方一定權力后，地方的投資沖動也會被激發，重復建設和產能過剩問題很可能接踵而至。

有專家指出，“現在的區域規劃是各個地方競爭的結果，某種意義上成了中央與地方博弈的籌碼，往往是甲地有了，乙地不平衡，各地也都有能拿到臺面上的理由……，結果是大家都有了，也等于大家都沒有。”

范恒山接受媒體采訪時坦言區域發展面臨的難題，“加快地區發展需要以開發利用資源做支撐，這也是發揮各地比較優勢的基本要求，但過度依賴資源開發會帶來嚴重的生態環境問題。”

他表示，以行政區為板塊的發展仍然沒有得到根本改變，地區間的無序開發與惡性競爭仍然存在，區域一體化縱深推進仍有障礙。此外，區域發展的環境日趨復雜，對區域管理的要求不斷提高，但促進區域協調發展的體制機制還不完善，區域管理體制改革不到位，區域政策和規劃實施缺乏必要的法律保障。

全國人大財經委的一位官員分析，主體功能區的推進應該是從全國范圍去考慮和布局，根據各個地區的特點結合產業結構調整的要求，更側重宏觀，同時與區域發展規劃有很強關聯性，但實際情況卻是南轅北轍。

他認為，目前獲批的區域發展規劃往往是基于當地經濟利益，考量的是財政稅收等，有些甚至純粹是依靠人為因素獲批，并不是從宏觀大局上著眼，結果就導致區域規劃的同質化和各地產業的趨同化，這對產業結構調整和整體經濟發展并不利。

創新區域發展模式

國家發改委國土開發與地區經濟研究所所長助理、研究員高國立表示，區域發展規劃的出臺，只是釋放出一個信號，以提振地方的信心，但更大的挑戰在于區域規劃出臺之后，即能否真正聚集人才、技術和資金，打造新增長點。

“在政策設計、項目儲備和專項規劃等方面，中央和地方還有很多的工作要做。后續的配套政策，不僅要做到虛實結合，逐步推進，而且還要在體制和機制 上進行創新，提升競爭力。”高國立說。

有分析認為，區域經濟規劃，一是要根據這些具體區域的資源稟賦，從國家區域戰略的層面規范其“功能區”特色，結合整體的產業結構調整要求，避免“小而全”。二是要解決“同質化”缺陷，形成具體可操作的稅收、金融、產業政策；并解決整體區域經濟規劃中，各個規劃之間的空間關聯度欠缺問題，也即避免規劃的“大而全”問題。除此之外，還要從中國經濟轉型和全球化趨勢的結合角度，形成具有世界性的產業和市場特質的不可替代性特征。

中央經濟工作會議后，國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部部長侯永志分析了區域協調發展的新內涵，“東部作為改革開放的先行地區，應該更加注重發展方式的轉變，在轉變發展方式方面也能起到示范帶頭作用。”

“中西部地區發展和東部沿海地區早期發展的內外部環境不同，中西部地區的生態比較脆弱，因此大發展之初就需要注重環境友好型產業的發展，在引進投資時要杜絕引進低端的和消耗資源、破壞環境的產業。因為有先發地區的經驗和教訓可以借鑒，中西部地區有條件走出發展新路，至少可少走彎路。其實，中西部創新發展模式也是整個中國創新發展模式的內在要求。”

對于城市群發展，侯永志認為，首先是遵循城市群發展的一般規律，結合中國國情和現存城市空間格局，制定前瞻性可執行的城市群發展規劃。在規劃中明確城市群中各城市的定位、產業分工、生產和生活功能區的分布、基礎設施建設等內容。

其次要建立協調機制。目前我國很多城市群跨省區，這就需要建立協調機制。推進城市群的健康快速發展，既離不開規劃，也離不開協調機制。沒有規劃，容易出現盲目性；沒有協調，“規劃”也只能是“規劃”，變不成現實。

住房和城鄉建設部政策研究中心副主任秦虹認為，同城化戰略是推動區域協調發展的一個有效途徑，它能夠最大限度地減少行政壁壘，增加區域競爭力。她提出六大創新機制：一是創建同城化與新型工業化聯動發展的新機制；二是創建經濟區各城市共商協作新機制，共同處理和協調各個城市之間發展的共同問題；三是創建股權合作的基礎設施共建機制，按成本效益的原則，進行城市基礎設施的股權推動方式的共建，避免重復建設；四是創建公共服務區域共享機制，把公共服務的共享納入同城化整體的思路中，有利于推進人口的流動和整體的區域發展；五是創建打破行政區域限制的城鄉統籌發展的促進機制，把城市之間的聯合，和各個城市覆蓋區域的農村人口城鎮化有效結合起來；最后是要創建經濟區內統一的土地交易市場新機制。

未來我國面臨加強公共服務、實現均等化、增加人均收入等諸多任務。為實現發展的可持續，在12月15日天津舉行的國際創新創業孵化論壇上，范恒山建議，應繼續貫徹落實區域發展的總體戰略和主體功能區戰略，構筑區域經濟優勢互補、國土空間高效利用、人與自然和諧發展的環境。圍繞區域發展主線，利用政府和市場調控手段，立足于構筑發展的長效機制，用好政策、規劃、合作、法規四個載體。