村級民主的成本和效益

施彬彬

[摘要]基層民主已在我國廣大農村實行多年，隨著村民民主意識、自治理念的不斷增強，要求參與政治生活的意愿也更加迫切。今年正逢我國村級組織換屆之年，我們選取浙東南Z村作為典型個案進行研究，從政治、經濟、社會等不同角度分析該村實行村委會民主選舉以來所耗費的成本和取得的收益。

[關鍵詞]選舉；成本；收益

[中圖分類號]D621[文獻標識碼]A[文章編號]1009-2234(2012)01-0092-04

一、浙東南Z村基本情況及村委會選舉流程

Z村地處我國浙東南X區y街道中心部，交通便捷，區位優勢明顯。Z村常住人口有196戶，共628人，外來流動人口2200多人。其村下轄13個組。全村黨員34人，村“兩委”成員5名，村民代表33名，其中村委會成員中婦女1名，村民代表中婦女代表5名。近幾年來，Z村抓住機遇，大力發展餐飲、旅館、交通運輸等第三產業。全村投入巨資用于村電網、水網擴建，有線電視網、道路修建和環境整治，使村內的硬件基礎設施進一步健全，投資環境進一步改善。有多家企業和50多家個體戶到村里投資經營，共引資300多萬元投資興辦水果市場，村里總投入488萬多元直接投股興辦了區客運站。如今村集體資產達6000多萬元，2008年總收入為600多萬，人均純收入10000元以上。

在我國基層民主選舉中，存在著三種不同的選舉方式，分別是海選、海推直選和自薦直選。今年Z村村委會選舉首次實行自薦直選的方式。不同的選舉方式有適合不同的具體情況。具有不同的成本和收益。在實地考察了Z村的實際情況。結合所在街道黨工委選舉工作負責人和該村選舉委員的介紹后。解到了實行自薦直選方式的規則和一般流程。“自薦直選”指有選舉權和被選舉權的村民具備資格條件、有志于村務管理、為村民服務，本人自薦報名競選其中一個職位，并進行竟職承諾、創業承諾和辭職承諾，經村民選舉委員會審核公示；選舉時，實行無候選人的直接選舉，選民可以寫“自薦人”，也可以寫“自薦人”以外的其他有被選舉權的人，產生村委會班子成員的選舉方式。“自薦直選”的主要流程：一是制定選舉規則，按照“公平、公開、公正”的原則規定選舉。二是自薦報名。選民在選舉日的十天前到村民選舉委員會登記報名，并進行竟職承諾。三是組織審核。由村民選舉委員會和鄉鎮或街道依法按規則對自薦人資格進行初審、報縣級有關部門進行聯審。并在選舉目的五天前按姓氏筆畫為序公布“自薦人”名單、自薦職位和承諾。四是選舉大會。組織投票選舉。五是驗票計票。在統計選票時，可采用選票“下加”計票的辦法，即同個競選者有選其高職位的也有選其低職位的，如高職位未當選，可將其高職位得票數下加到低職位上。

二、Z村委會選舉中的成本分析

著名學者俞可平先生講到，“民主是需要代價的”。那么基層民主自然也不例外。村委會選舉作為基層民主的主要實現形式，其選舉的成本既包括選舉過程中正常耗費的人力、財力、物力等經濟性投入，也包括可能出現的鄉鎮權威下降的政治代價，以及一些既得利益群體干擾等社會成本。筆者通過此次對浙東南Z村村委會換屆選舉情況的實地調研，下面從不同角度對村委會選舉的成本進行了分析。

(一)經濟成本

村委會組織一次合格的民主選舉，需要投入大量人力、物力、財力。通過對Z村的調查分析，可大致歸納為以下幾類：(1)組織準備、宣傳發動費用。村委會選舉前期需要進行廣泛深入的宣傳，要將新的選舉辦法、選舉的程序等向廣大村民交待清楚，為舉行選舉作好思想輿論準備。就Z村來看，組織本屆村委會換屆選舉前期工作有召開選前動員會、選舉委員會干部培訓會、選民代表會等20余次，張貼宣傳標語、懸掛橫幅、書寫板報不計其數。可見，前期宣傳費用也是整個選舉過程預計成本的重要部分。(2)選民登記、組織選舉中的費用。宣傳橫幅、投票箱、選票印制、選舉工作人員的誤工和誤餐補貼費用，以及村委會為了保證村民的參選率。在正式組織選舉大會時，往往會給予投票者適當的經濟補償。Z村在村委會正式選舉的當天，對所有選民均給予誤工費200元補貼。(3)加強監督，維護選舉公正的費用。為了使選舉程序和結果進一步體現公平、公開、公正的原則，Z村村委員在該街道范圍內率先引入了司法公證與行政監督程序。從該區公證處專門聘請了2名公證員，對推選村民選舉委員會成員、選民登記、推選村民代表等各環節都進行了公證確認。在正式投票選舉當天現場，2名公證員對選民驗證領票、秘密寫票、投票、工作人員唱票、計票和宣布選舉結果等進行了全程司法公證。另外街道還委派了4名派出所民警對現場投票進行監督和秩序的維持。在村委會選舉中，引入司法公證和行政監督，必然會增加選舉經費開支。該村支付的公證費用為2000元，派出所民警行政補貼1000元。還值得注意的是，Z村所在的街道從一開始就成立了由街道黨工委書記任組長的街道選舉工作領導小組和以新當選村黨支部書記、上屆村委會主任、駐村干部等組成的村選舉委員會等。(4)總結經驗、獲取反饋等費用。在村委會換屆選舉結束后，街道駐村干部主持召開換屆選舉工作總結會，總結經驗、教訓，獲取群眾反饋等。從中也花費一部分經費。

(二)政治成本

政治成本的量度是最困難的，而且許多政治性成本不具有普遍性和必然性，那么筆者就Z村調查發現，該村實行民主選舉的所承擔的政治成本主要包括以下三點：(1)鄉鎮(街道)面臨兩難局面。村委會選舉使得鄉鎮(街道)面臨兩難局面。因為一方面鄉鎮(街道)政府在國家政治系統中居于基礎和末梢地位。也就是說國家在農村的各項發展目標、計劃和任務，最終均要由鄉鎮(街道)政府加以貫徹、落實。這些目標、計劃和任務是國家通過行政命令的方式由各級政府層層下達的，其完成情況是衡量鄉鎮領導工作實績、決定其升降去留的一項主要指標。這迫使鄉鎮領導干部想盡一切辦法區完成上級部署的各項任務指標，為此，鄉鎮政府必然會加強對村級組織特別是村委會的滲透、影響和控制，包括強有力的行政命令手段。以保證上級各項任務的貫徹落實。但另一方面，村委會選舉改變了村委會授權方式，鄉鎮已很難通過行政命令支配作為村民自治組織的村委會。以完成上級交辦的硬性任務。于是，鄉鎮便在上級的剛性行政強制與下級的軟抵硬抗甚至置之不理的夾縫中左右為難。從Z村調查中發現這樣一種情況：在村委會主任競選中的“親政府”團體的劣勢落選和“離政府”團體的優勢當選，使得鄉鎮政府的傳統行政權威進一步弱化，甚至加劇了鄉鎮政府與村委會之間的矛盾，導致許多工作無法開展，處于一種行政命令的惡性循環之中。筆者認為，這也是實踐和推進村委會選舉制度，乃至我國整個基層民主政治建設中的一項重大的代價和成本。(2)對村級黨的領導地位的影響。行政村按《村民委員會組織法》的規定是村民自治組織，村民大會或村民代表會議是其權力機構，而由村民民主選舉產生的村民委員會是其常設的領導機構，這就必然導致

村黨支部的地位難以落實的問題。按我國《憲法》規定，要始終堅持黨的領導，故在農村，黨支部應處于領導地位。但這種規定非常抽象，只有一個條款，沒有具體的規定。可在實踐中，村黨支部的領導機構即村黨支部委員會是由村內的黨員(一般人數只有10-50人之間)選舉產生的，其群眾基礎、公認度就顯然不如村民委員會。筆者就這個問題采訪了Z村許多村民，其結果發現他們的回答和我們預先設想的截然不同。當問道：“村里的重大事務，一般都是誰來決定?”這個問題時。驚訝的發現幾乎一半以上的村民都認為，“村里的重大事務應由村主任來決定，以前都是書記說了算，主任說話分量不足。權威不夠。還有些村民甚至抱怨說，村委會主任是我們全體村民選出來的，而村黨支部成員只是由村中占極少數的黨員選舉產生，書記又是上級黨委直接任命的，那么憑什么重要的事務還都是書記說了算，那我們組織這樣程序復雜、形式正規和競爭激烈的的村委會選舉又有什么意義呢?”可見村民對提高村委會主任地位的呼聲很強，普遍存在對村黨支部的不滿。就目前的農村基層黨組織建設的現狀來看，確實存在著不少一時難以克服的問題。即相當一部分農村基層黨組織普遍存在年齡老化，據調查發現農村黨員的平均年齡已達50歲以上；知識層次偏低，初中以上文化程度的不足40％；觀念陳舊。接受新事物的能力有限。無法適應市場經濟條件下的農村領導工作的需要；黨員發展工作困難。農村絕大多數年紀輕、有文化的青壯年勞力紛紛離土離鄉，政治意識漸趨淡薄，入黨熱情不高，少數村支部的發展還存在明顯的“近親繁殖”、只吸收“老實人”現象。上述不足使這類村黨支部在村民中的威信不高，一旦實行真正意義上的民主選舉，自然就會出現黨支部地位明顯的削弱。如果我們客觀地對農村長期以來的實踐作一番考察，我們就可以發現村黨支部對農村基層自治組織的領導實際上是一種包辦代替，很多村務實際上并非由村民委員會決定，更多地卻是由村支書或者支委決定。這在過去村主任本身也系村支委或黨員時似乎問題不大，至于村支書兼任村主任的情況下更是元可厚非，但隨著“海選”和“自薦”的出現、村民民主意識的提高，聯合提名的非黨員村民當選村主任的不斷出現，從而在很大程度上削弱了農村黨支部的地位。所以我們可以說，這是我們在不斷推進村級民主自治進程中的政治代價。

(三)社會成本

村委會選舉過程中除了需要投入一定的經濟成本、政治代價之外，還可能會加大一些社會成本，如受到鄉村既得利益集團、宗族勢力以及涉黑勢力的干擾和影響。(1)村中外出經商或鄉鎮企業老板等一批既得利益群體企圖控制村委會。在調研中發現，Z村前幾屆村委會選舉過程中，由于絕大多數村民被少數人控制，因而出現了無人競選或者競選絕對優勢的局面。而這些人通常是村里一些外出經商的有錢人或在鄉辦企業的老板。這一批既得利益群體逐漸形成一個獨立的鄉村“錢勢階層”，他們經過多年經營形成一張盤根錯節的關系網。在選舉前，他們利用金錢或者更大利益交易等賄選方式來控制選舉。這些人當選村委會領導后。他們不但不為村民干一件實事，而且還濫用職權，以權謀私，貪污腐敗，不斷獲取自身利益，這種現象嚴重破壞了基層民主選舉和農村經濟社會的發展。但是近兩屆以來，隨著村民民主意識的普遍提高和引入了司法公證與行政監督程序，這一既得利益群體也很難控制選舉，與此同時，無形中也增加了民主選舉的成本。(2)宗族勢力的影響。由于宗族勢力在農村的影響，Z村村委會選舉出現一下兩種現象：一是宗族勢力占絕對優勢的同姓村民當選村委會主任，而使得一些村里的能人落選。這樣的人通過民主選舉的方式合法的控制村委會，為同性宗族謀取利益，損害其它村民的權利。二是參與競選的異姓村民通過“賄選”的方式拉攏村中宗族勢力強大的家族，以獲得絕大多數選票，贏得選舉。這兩種現象在前幾屆LJ村村委會選舉中都有發生。宗族勢力的影響不但嚴重破壞了村民選舉公平競爭的原則。而且也一定程度上限制了“能人治村”的局面。(3)社會上黑惡勢力的介入。據了解，由于人民群眾知識嚴重缺乏，素質不高，民主程度有限，農村法律普及不到位等方面的因素，在Z村曾經也出現過“惡人治村”的局面。村里黑社會人員選上村委會主任。他們對國家政權的惡性抵制，不僅會造成國家管理的困難、鄉村的失控，甚至使鄉村社會的沉渣泛起，嚴重危害到農村社會的和諧穩定。但是近幾年來，村民的民主意識和法制觀念有了一定的提高，再加上今年新修改的《村委會換屆選舉辦法》明確規定“五類人”不得參選，其中一類就包括涉黑、涉惡人員。所以從法律上就嚴格限制了黑惡勢力對村級組織的滲透。但是農村畢竟還是農村，民主法制觀雖然較以前有了改善，但程度相對比較低，一些黑惡勢力還是會強行干擾村委會正常選舉，如培植代理人參加選舉、對選民及競選對手進行人身威脅、肆意破壞選舉秩序。甚至嚴重的可能會引起一系列的打架、斗毆等暴力沖突。因此我們可以把黑惡勢力的介入和影響視為一種村級民主的社會成本。

三、Z村村委會選舉中的收益分析

通過對Z村各方面地調查分析，較之村委會選舉的成本來說。其收益則更為顯著。

(一)經濟收益

(1)增加農民收入和激活農村經濟。改革開放初期，村民自治組織都首先出現在經濟比較落后地區，這并不是偶然的。而經過30多年的發展，又出現了一個普遍現象：那些經濟發展比較迅速的地區對村委會選舉的呼聲反而更強烈。要求也更高。因為，村委會選舉狀況直接影響到村委會的組織程度、管理能力和權威性。也正因為如此，國家民政部1993年表彰的200個“全國模范村民委員會”大都具有較強的經濟實力。在浙江省，經過三次換屆選舉后，村民委員會的組織程度大大提高，領導能力也有了很大程度的改善，并在促進當地的經濟發展問題上作出了顯著的成就。全省村委會平均集體純收入大大提高，農民人均收入也不斷上升。就如我們研究的Z村來看，該村的集體經濟由實行村委會選舉前的10萬元到現在的600萬元，村民人均年收入也從之前的1500元左右上升到12000元左右。近年來。民主選舉產生的村委班子能夠帶領村民搶抓機遇，大力發展餐飲、旅館、交通運輸等第三產業。對外招商引資，目前有多家企業和個體戶到村里投資經營。共引資300多萬元投資興辦農貿市場；村委會干部還鼓勵村民積極對外投資，總投入488萬多元直接投股興辦市客運站。改革開放30多年來，Z村經濟之所以能夠取得如此好的局面，雖然主要原因是我們整個國家經濟的快速發展，但其中我們也不能否認得益于村級民主選舉的巨大作用。(2)降低國家對農村的管理成本。改革開放以來。中國農村尤其是落后地區的農村陷入了一定程度的無序和失范狀態。在這樣的背景下，國家選擇鼓勵村民通過民主選舉的方式產生村民自治組織——村民委員會這一載體，由村民自己管理自己。這樣能夠調動廣大農民的積極性，利用村民自治組織在不增加國家財政負

擔的前提下，在村級社區履行政府機構的部分行政職能，并通過對村委會的宏觀控制和具體工作指導，將村民自治納入國家法制和政策規范的有機整合之中，這有利于減少和克服農村社會的紊亂和無序。為農村經濟社會和諧發展提供了一個制度化機制。通過翻閱Z村許多存檔資料發現，該村1998年比起村委會民主選舉以前，民事糾紛下降20％，治安案件下降10％，刑事案件下降33.6％。另外，Z村實行村民自治后，還成立了由村委會主任擔任組長的村調解治理小組，故在很大程度上減少了群眾上訪事件。

(二)政治收益

(1)推動干部隊伍的年輕化、精英化。通過開放、競爭、定期的選舉機制，克服了村干部與村民之間長期缺乏流動導致的地位不平等，村莊精英階層已經出現開放、競爭、流動的態勢。Z村近兩屆選舉，村委會領導班子中都有“新人”出現，而這些“新人”一般都是比較年輕、素質高、能力強的人。所以村干部僅憑借與鄉鎮領導關系就年復一年干下去的情況也就越來越少了。正是因為實行了公開選舉，才開放了村莊公共權力資源，為村民提供了機會均等的流動途徑。使村民更多地憑借個人素質、能力、成就以及對村民善意的承諾等，在競選中脫穎而出。村委會選舉也促使了干部隊伍的年輕化，一些年輕有為的人，走上村級領導崗位。所以通過村委會選舉，很多地方都出現了“能人治村”、“精英治村”的現象。(2)推進黨和國家民主化。我們都知道。雖然村委會不屬于正式的政權組織，但村委會民主選舉對黨和國家政治民主化進程的影響卻有著不可低估的作用。一方面村委會的民主選舉對作為國家權力機關的人民代表大會的選舉產生了直接的示范效應。村委會和各級人大均由民主選舉產生，特別是縣鄉兩級人大更與村委會類似，均由選民直接選舉產生。因此，已廣泛運用于村委會選舉的各種選舉規則和方法，如“海推直選”、“自薦直選”等形式；設立秘密劃票間：候選人競選演進并現場回答選民提問等等，將有可能為人大特別是縣鄉兩級人大選舉時采用。這必將有效提升人大自身的民主性、合法性以及權威性，從而有利于加強人大的權力，進一步改變其“橡皮圖章”的形象。另一方面村委會選舉也促進了中國共產黨黨內民主的發展。中國共產黨作為執政黨的地位決定了黨內民主建設在整個國家民主和社會民主建設中處于核心地位，黨內民主狀況往往對國家民主和社會民主產生決定性的影響。當然國家民主和社會民主反過來也會促進黨內民主的進一步發展。村委會選舉作為基層社會民主的重要一環，對黨內民主特別是對基層黨組織的民主是有積極影響的。Z村在2月份的黨支部換屆選舉中首次實行了村黨支部換屆“兩票制”，即在原有的黨員選票前，增加了村民的民主評議票，作為確定村黨支部候選人的依據。這將有助于促進黨內集體領導和民主集中制的健全，推動黨內政治生活的民主化，進而拉動整個國家的民主化進程。(3)加快國家與社會的關系契約化和法律化。政治發展的最深層基礎是一個相對獨立的、對國家有制約的社會的形成和發展。但長期以來，中國國家與社會關系的界限是非常模糊的。或者準確地說，社會一直湮沒于無所不包、元孔不入的國家權力之中。這在經濟文化比較落后、一盤散沙的農村比城市表現突顯。就現在來看，村民委員會不僅是農村自治性組織，而且還扮演著農村社會團體的角色，起著溝通國家與農村社會關系、組織農民參加國家政治生活的作用。實行村委會民主選舉以來，一方面推進了農村社會的組織化、有序化程度，從而抵擋來自鄉鎮政府的可能侵犯。同時。當村委會作為農村社會的代表與鄉鎮政府發生聯系時。比如在簽定行政合同時。實際就扮演了農民“代理人”的角色。成為國家與社會的緩沖環節。顯然，村委會選舉使得授權方式發生了質的變化，這就意味著傳統的國家控制社會、社會隸屬于國家的模式將被打破，國家與社會的關系呈現出契約化和法律化的特征，從而為我國邁向民主法治國家奠定最深厚的社會基礎。

(三)社會效益

(1)有利于新農村建設與和諧社會的構建。農村實行村委會民主選舉以來。一批能力強、素質高的人走上了村委會領導崗位，他們思路開放、目光長遠，加上在鄉鎮政府也有一定的影響力，更重要的是以便贏得下屆留任，所以他們會盡最大力量去推動村莊的發展，會更加注重村民的利益。據了解，Z村從上一屆開始實行“履行承諾連任制”，規定如果村委會主任三年后能實現大部分競選承諾，那么可以獲得連任。但連任不得超過兩屆。這樣進一步激發了村委會主任的主動性、積極性、創造性和服務性，做到更大程度地為村民謀福祉。三年來，Z村村委干部堅持樹立自身良好形象，加強與街道政府的關系，前年還爭取到了該區新農村建設示范點的名額。于是Z村在街道黨委、政府支持和村委領導的推動下，以建立示點為契機，積極開展新農村建設，在村委會辦公樓設立辦證廳、咨詢服務處、熱線服務站、信息平臺、計生服務室、還有文藝活動室、聊天室、學習室、圖書室、協會活動室、休閑健身俱樂部等，完善各項基礎設施建設，為村民提供一個集休閑、娛樂、學習、交流和便民為一體的服務平臺。該村還實行了村務公開制度。通過網絡和宣傳窗等形式為村民公開村務，接受廣大村民監督。Z村還特別重視村莊治安和協調村民關系，盡量減少和避免村民沖突和村莊安全隱患。據了解這幾年來該村的刑事案件、民事糾紛以及群眾上訪事件都很少出現，整個鄉村和諧穩定健康發展。(2)有利于選民選舉心態的轉變和民主意識的增強。通過對Z村的調查發現，從1998年開始實行村委會民主選舉到今年已歷經四屆，在農村，實行村民自治的創造性實踐已取得了巨大的成就。為此選民的選舉心態也在不斷發生變化：一是選民對于選舉由冷漠轉變為關心。許多村民過去認為選舉就是選“鬼”，即選出的代表與己無關，但是現在卻能夠認識到自己選票的重要性。可能會決定著競選的結果和村莊今后的發展。二是對于選舉法令、辦法，由無知轉變為了解。過去有些事情是百姓說不清楚的、不明白的，現在所有的事務百姓都能夠了解。選舉辦法、規章制度都是根據鄉鎮提供的大方向下各村自行制定的實施細則，通俗易懂。而且鄉鎮街道、電視、媒體等宣傳力度比較大。三是選民由盲從轉為理性。村民開始理性選人，過去存在著互相參考，盲目選舉對象，現在則認識到選舉權利是屬于個人的，要求珍惜和維護自身的民主權利。四是投票時。村民的態度由消極轉為積極，投票率不斷上升，現在村民認為自己的票值錢了，應該自己投。還有很多如選民對選舉從無序到守序、從懷疑到相信、從抵制到服從等等。隨著選民選舉心態備方面不斷轉變的同時，他們民主意識、民主權利進一步增強。選舉過程本身就是教育他們嚴格依法選舉、依法行使他們的政治權利。選舉心態的轉變其實就是民主意識的進步。讓村民直接參與村委會選舉無疑是最有效的民主教育和民主意識培養的途徑。

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