淺析公眾輿論對美國外交決策的影響

戴惠

[摘要]公眾輿論對美國外交政策的影響備受關注，因此對這一問題進行探討有其深刻的理論和現實意義。公眾輿論能不能發揮作用，公眾輿論通過哪些途徑發揮作用，公眾輿論又能對外交決策發揮何種程度的作用?這一問題沒有一個確切的答案，文章梳理了3組關系，希望能加深對這一問題的理解。

[關鍵詞]公眾輿論；外交決策；民主；選舉

[中圖分類號]G912[文獻標識碼]A[文章編號]1009-2234(2012)01-0100-02

民主通常被定義成一套程序和制度。通過這一套程序和制度。政治權力的擁有者能夠對廣大的選民負責。而對民主的評估一般也是看公眾能夠在多大程度上影響政治。正如埃里克森，萊特和麥基沃這樣寫道：“我們通常是以政治決策制定者對公眾偏好的回應度為標準來評估一個民主政府的民主化水平的。”美國是最早實現西方式憲政民主體制的國家，也是民主制度最積極的推動者。按理說。美國的公眾對政策的制定應該是很有影響力的，但是，考慮到美國還存在著其他幾股力量，比如說思想庫，利益集團，政黨以及作為第四種權力的大眾傳媒等，它們的力量更強大，發揮的作用也更直接，在這樣的決策環境下，公眾輿論還能不能發揮作用，怎么發揮作用，發揮多大作用呢?本文將從外交政策的角度來對這些問題進行分析。

一、公眾輿論影響美國外交決策的必要性和重要性

與其他幾股力量相比。公眾輿論的力量似乎單薄了些。利益集團可以通過政治捐款和游說來影響決策過程：大眾傳媒可以通過設定政策議題、提供政策方案等方式影響政策的制度；思想庫可以利用個人影響力，通過直接接觸等方式對決策人施加影響。這樣比照的話，公眾輿論好像只能是在外圍吶喊，是不是能對決策層中心造成波動呢?國內外專家的研究結果表明，公眾輿論是影響美國外交政策國內環境的主要因素之一。歸納起來，理由如下：

1.民主體制。公眾的同意也是民主政府運行的基礎。如果沒有公眾的支持，任何內、外政策都難以成功。曾當過美國副國務卿的紐瑟姆就深有體會地說：“雖然政府的某些程序是不對外公開的。但在美國民主體制下成功的決策最終有賴于公眾的接受和支持”。

2.選舉政治。在美國，高級官員比較注重民意。而低級官員則持有一種懷疑態度。這是因為低級官員作為事務類公務員，職位終生，而高級官員是政務類官員，受選舉影響較大，更加重視民意。總統是由民眾投票選舉產生的，這就決定其政策必須代表多數選民的意志。因此，民意在某種程度上總是制約著總統的政策，民眾的不滿不僅制約著總統權力的運用，而且還會導致總統競選的失敗。

3.外交資源。公眾的支持對于外交政策成功與否非常重要，決策者在制定外交政策時必須考慮公眾的態度和反應，努力使政策被公眾所接受，民意在某種意義上可以說是外交政策制定者執行外交政策的一種資源。

二、公眾輿論影響美國外交決策的途徑

公眾輿論是美國外交政策的依據，決策者在制定或改變外交政策時，不能不考慮公眾輿論。否則。政策可能因得不到公眾支持而難以執行或繼續。但是輿論必須形成強大的聲勢并通過各種渠道到達決策者，才能引起決策層的重視而對決策產生影響。在美國。公眾輿論主要通過四種途徑發揮影響。

首先是投票。選票是公眾手中的一張王牌。美國選民希望選出跟自己意見盡量相一致的領導，最好價值觀和需求相同。領導人產生并執政一段時間后，選民當然期待他們對自己的意見有所回應。在就某一具體決策投票時，議員們也要考慮選區的公眾輿論，選民的選票也會對他們的政治生涯產生影響。

其次是民意測試。民意測驗是公眾表達自身觀點的一個途徑，也越來越成為影響政策制定的一個方式。美國國務院早在第一次世界大戰之前就成立了信息處，對公眾輿論的了解和引導成為美國外交決策程序的一部分。二戰以后，各種民意調查機構紛紛建立，新聞媒體也不定期進行公眾輿論的調查，美國芝加哥對外關系委員會(CCFR)是這方面的一個權威機構。從1975起。CCFR每4年以“公眾輿論與美國對外政策”為題就內政外交選擇、大國關系和重要的地區問題進行一次民意調查并予以公布。

第三是大眾傳媒。公眾輿論與媒體輿論并不是一回事。大眾傳媒并不是簡單的傳聲筒的角色。它也有自己的考慮，通過它本身的過濾，忽視一些觀點，同時強化另一些觀點。大眾傳媒還能左右公眾輿論，它對國際信息的選擇和編排直接影響公眾對國際問題的關注程度。換言之。大眾傳媒控制著美國民眾的輿論內容和方向。

第四是利益集團。一個人的聲音是單薄的，為了使自己的觀點能被決策層知曉并產生影響。一些人就會組織起來。以集團的力量向決策者施壓游說政府。跟大眾傳媒一樣，利益集團的存在也是增加了一條影響的途徑，但是，鑒于利益集團的多元化。它們表達的觀點并不相同。

三、公眾輿論影響美國外交決策的程度

根據美國公眾輿論研究專家V·O·基的“堤壩論”：在民主的領導階層和普通大眾之間的互動。一種觀念告訴我們。公眾輿論好比一座堤壩。它預示了公眾行為的方向，而政府層次的辯論和行動都必須在這個堤壩下謹慎地進行。公眾的同意是民主政府運行的外圍堤壩。任何決策都要圈定在這個堤壩范圍內。根據V·O·基的理論。公眾輿論的作用就是為決策的制定劃定方向和范圍。使政策在原則上符合公眾輿論。

關于公眾輿論的作用，學術界還有一種見解，就是“預期”理論。該理論假設：“總統們意識到他們不能簡單的引導或指望公眾跟從。他們的政策選擇基于對公眾‘可勸說性的解讀，然后致力于使選擇看上去符合民意。如果預期到強烈反對，決策者很可能放棄現行政策考慮轉向能得到支持的政策；如果預期到溫和的反對，官員們很可能努力向公眾說教卻執行所選擇的政策……”。“預期”理論為決策者影響公眾輿論奠定了理論基礎。根據這種觀點，公眾輿論是可以被影響和引導的，政策制定者不是單純地處于一種被動的位置，在不會引發強烈反對的前提下，通過對政策進行包裝美化，披上國家利益的外衣或是烙上自由、民主、人權的印記，可以調動或改變公眾輿論向著自己既定的方向轉化。

還有一些更極端的看法，比如現實主義學者對公眾輿論對外交政策的影響達成了“阿爾蒙德一李普曼一致論”：如果公眾輿論對外交政策產生了什么影響，它也是非常有限的。不應該成為穩定和理性的外交政策的基礎。就連著名自由主義理論家盧梭在談及外交事務時也表示：“對于每一個公民來說，主要是監督國內法、維護私有財產和保護個人的安全。只要與這三點有關的事務進展順利，讓政府去與外國談判和制訂條約”，即民眾管內政，政府辦外交。這些觀點對公共輿論在外交決策過程中應該發揮的作用持否定的態度，政府幾乎可以對公眾輿論“視而不見，聽而不聞”。

就影響程度問題，學者們也進行實證研究希望能證明自己的觀點，雖然研究結果有偏向，但是，研究中的一些問題也讓他們遲遲不敢下定論，對這一問題做出一個規范性的結論將是不明智的。本文也并不會在這一個問題上給

出一個確定的答案，只是理清幾組關系，希望能加深對這一問題的認識。

1.公眾輿論——決策者：美國的對外決策形成與政府高層，主要由總統做出決定，因此，輿論作用的發揮首先要看能不能影響決策者，決策者對公眾輿論的態度如何制約了公眾輿論的影響程度。以民意調查為例，當民意和他們的認知、信仰相符時，他們就偏好使用民調結果；反之，則忽視甚至排斥民調結果，并會通過適當方式去改變民意，“教育”公眾。可見，公眾輿論在決策者那得到的反饋程度不一，直接影響了輿論的影響程度。

2.公眾輿論——利益集團、政黨、精英：反對公眾輿論影響外交政策的最常見的觀點就是：政策實際上是由利益集團、政黨和精英決定的。利益集團和精英掌握的資源使他們達成所愿，即使這種愿望是與公眾輿論相違背的。而政黨在制定政策時也會偏向其最熱情的支持者而不是普通公眾。

3.公眾輿論——事件突出性：事件的突出性也會與公眾輿論的影響程度有關。有實證研究表明。當事件突出性增加時，公眾輿論的影響程度也會隨之增加。阿爾蒙德就曾說過：當公眾很關心一件事的時候，政府官員對這就事采取的行動就會影響到公眾選票的歸屬。這些事件包括戰爭、軍費、外援、裁軍等。事件越重要越突出，政府的回應度就會越高，而政府的高回應度也僅僅限于這些突出問題上。在一些不那么突出的事件上，如果官員認為事件的突出性在未來可能會有所提高，那么制定的決策也不會與民意相去太遠。而有些不那么重要的問題，公眾不太關注不甚了解，那決策者也就不需要對輿論做出什么回應了。由此可見，事件的突出性也是影響輿論影響程度的關鍵變量，不能在所有問題上都一概而論。

以上，就公眾輿論對決策的影響程度梳理了3組關系，當然，還有更多細微的地方值得進一步地探討。就程度的問題，我認為是不存在一個確切的答案的，需要具體情況具體討論。值得研究的是，還有哪些因素會影響對輿論的作用程度。

四、結語

美國的民主政體和選舉制度給予了公眾輿論影響外交決策的一個合法和有效的途徑，大眾傳媒和利益集團也可以成為公眾可以借以表達觀點的渠道，而美國政府的決策又在多大程度上代表了美國公眾的看法呢?本文對這一問題沒有一個明確的答案。只是從決策者、利益集團、政黨、精英、事件突出性的角度進行了簡要的分析。美國是一個民主化程度很高的國家。其政府對待公眾輿論的態度可以對民主化程度不高的或正走向民主化的國家有所啟發，認真處理好政府與公眾輿論的關系。

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