廣東省職業教育地方立法的反思與建議

歐陽恩劍

摘 要 地方立法是國家立法的重要組成部分。我國《職業教育法》頒布15年來，全國已有20個省、直轄市和自治區頒布了相應的配套法規，而地處改革開放前沿的職業教育大省廣東省卻遲遲沒有出臺相應法規。制定廣東省地方職業教育條例，不僅必要，而且可行。廣東省職業教育地方立法要著重解決立法模式、職教體系、經費保障、校企合作、師資隊伍、實訓基地建設等關鍵問題。

關鍵詞 職業教育；地方立法；廣東省

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2012）01-0053-05

以法律① 形式確定、規范教育領域內的各種關系，是建立完善教育體制、推動教育事業持續健康發展的有效途徑。目前，我國教育法律體系的基本框架初步確立，教育法律法規的數量也頗具規模，但從縱向結構看，還沒有形成教育法律、教育行政法規、地方教育法規、部門教育規章和地方教育規章的完整體系，地方教育立法尤為薄弱。我國實行國家與地方立法的兩級立法體制決定了地方立法在國家政治、經濟、社會、文化生活中扮演著重要角色。地方教育立法作為國家教育立法的重要組成部分，是指享有立法權的地方權力機關和政府，制訂、修改和廢止效力及于本行政區域范圍的教育規范性法律文件的活動[1]。地方教育立法具有地域性、從屬性、自主性、多樣性等特點，往往能發揮填補空白的作用，職業教育地方立法也概莫能外。因此，研究地方職業教育立法對加快地方立法步伐、豐富立法理論具有重要的現實意義和實踐價值。

一、廣東省職業教育地方立法的現狀

廣東省地方教育立法起步于1986年9月，逐步實現了地方法規與國家教育法律體系的相互銜接，保證了國家教育法律法規在廣東省的貫徹實施，有些立法還開創了全國的先河。截至2006年，廣東省人大頒布的地方法規和省政府頒布的有效政府規章23件，涉及義務教育、高等教育、教師、學生傷害事故、教育督導、自學考試及成人教育、民辦教育、教育收費等多個方面，初步形成了反映廣東省實際、具有地方特色的教育法規和規章體系雛形，為廣東省教育改革發展提供了有力支持和法律保障[2]。但職業教育領域立法卻非常滯后，嚴重制約和影響了職業教育的健康快速發展，其主要問題表現在以下兩方面。

（一）職業教育配套政策較多，配套法規缺失

1.配套政策充足

1997年11月13日，《廣東省人民政府關于大力發展職業教育的決定》頒布。作為貫徹落實《中華人民共和國職業教育法》（簡稱《職業教育法》，下同）的專門文件，其對職業教育的基本目標、《職業教育法》的執法責任、職業教育經費籌措、師資隊伍建設等作了具體規定。2006年，廣東省頒布了《中共廣東省委、廣東省人民政府關于大力發展職業技術教育的決定》，對大力發展職業教育的重大意義、指導思想和主要目標等進行了原則性規定，對廣東職業教育的蓬勃發展起到了巨大推動作用。2007年，廣東省教育廳下發《關于進一步提高廣東省高等職業教育教學質量的意見》，省政府制訂了《廣東省大力發展職業技術教育實施綱要（2006~2020年）》。

2.配套法規稀缺

廣東教育立法雖然取得了很大成效，但實踐中仍存在不少問題，如立法滯后導致不適應教育事業發展的需要。自1979年12月至2004年3月，廣東省人大常委會通過和批準的地方性法規有425項，但教育類僅占3％，通過的地方性教育法規數量在全國31個省市中排名第25位[3]。自《職業教育法》頒布至2011年3月，全國已有20個省、直轄市、自治區相繼出臺了配套法規，但廣東省卻遲遲未見出臺，這與其地處改革開放前沿和作為職業教育大省的地位極不相符。

（二）單行職業教育立法非常匱乏

由于不同地區教育改革發展的現實情況不盡一致，在國家的相關法律尚未成熟之前或者不適宜發布的時候，地方可以根據自己的實際需要，先行制訂地方法規和規章，這些地方法規就是單行性法規。地方單行性立法可為國家立法提供經驗積累。如1994年頒布的《廣東省教育收費管理規定》、2002年頒布的《廣東省教育督導規定》、2010年頒布的《廣東省高等學校學生實習與畢業生見習條例》是在國家相應法律缺乏而地方教育實踐需要的情況下出臺的。目前，廣東省單行性地方教育法規、政府規章數量不多，涉及職業教育的更是稀缺，僅在2001年頒布了《廣東省社會力量舉辦中等職業教育和非學歷教育管理辦法（試行）》，但涉及職業教育經費、校企合作、師資隊伍等方面的法規還是空白，難以體現廣東省立法體系的地方特色。

二、廣東省職業教育立法的必要性

一般來說，立法必要性涉及三個層面，一是該項立法對社會經濟發展的重要意義；二是專門立法的社會呼聲；三是現行職業教育法律的缺陷與不足。鑒于廣東省職業教育立法的缺失，法律界、教育界紛紛呼吁要加快職業教育立法。因此，加快廣東職業教育立法的步伐，不但是加快發展廣東職業教育的客觀需要，而且是職業教育發展到一定階段的必然要求。

（一）廣東省經濟社會發展迫切需要通過立法手段加快職業教育發展

近年來，廣東省技能工人短缺現象非常突出。廣東技能人才的總量、結構和素質難以滿足經濟發展需要，尤其是高技能人才的明顯不足，與廣東經濟發展極不適應。如不能盡快改善，將成為制約廣東經濟持續發展和阻礙產業優化升級的“瓶頸”。改革開放30多年來，廣東省職業教育無論是規模還是質量都得到蓬勃發展，僅高等職業院校2009年就已達76所，全日制在校生達61萬人。但是，廣東省職業教育立法卻明顯滯后，至今沒把相關政策上升至地方立法的高度。廣東省經濟發展方式轉變和產業結構調整升級需要大批技能型人才。大力發展職業教育是解決廣東省技能型人才短缺的重要途徑。而制定相應的職業教育地方法規，是規范和確保廣東省職業教育健康、快速發展，推動廣東省經濟社會快速發展的重要保障。

（二）貫徹職業教育法迫切需要制定地方性職業教育法規

地方立法，特別是通過各地制定的法律實施細則或變通辦法，一方面，可以使國家法律的實施得以具體化，使這些法律更加切合各地實際并得以有效推行；另一方面，地方立法還可以對有些法律的某些欠缺或不便操作之處，通過制定實施細則或辦法加以補充或使其便于操作，從而有效保證國家法律的貫徹實施。作為上位法的職業教育法是上世紀90年代實施的。然而上位法主要是宏觀方面的條條框框和原則性規定，缺乏相應的實施細則，因此在執行時往往沒有明確的法律條款依據，導致各個職業教育主體之間分工不明，責權不清。因此，廣東省非常有必要制訂地方職業教育法規使職業教育發展真正做到有法可依。

（三）其他省市地方立法的勃興迫切需要廣東省加快職業教育立法步伐

自1985年河北省人大頒布我國第一部由省級人大頒行的地方職業教育法規《河北省發展職業教育暫行條例》以來，截至2011年，全國已有20個省、自治區和直轄市制定了有關職業教育的地方性法規，有些地方還進行了第二次修訂。在這一背景下，迫切需要作為職業教育大省的廣東省在立法上做出回應，以適應經濟社會發展的需要。

三、廣東省職業教育立法的可行性

制訂一項法規，首先要看政府對于該項法規的迫切程度和支持力度；其次要看是否有現行政策和法律法規作為該項法規的立法基礎；三是要看現實管理中針對該項法規調整的社會關系是否具有比較成熟的管理經驗；四是要看該項法規出臺是否能夠得到社會的普遍認可和支持。鑒于廣東省政府和社會對職業教育所做的努力和所持的態度，現階段制訂廣東省職業教育條例已經具備了充分的可行條件。

（一）單行立法的時機已經成熟

目前，我國正在加緊修訂《職業教育法》，職業教育發展的新動向、新成果、新經驗必將在此次修訂中有所體現。經過改革開放30多年的不斷探索，廣東省職業教育積累了一系列豐富的辦學經驗、成功的管理辦法及可行的政策措施，現在把這些經驗、辦法、政策總結成體系，上升為法律的時機已經成熟。

（二）具備教育立法的成功經驗

廣東省教育立法自1986年9月以來，經歷了一個從逐步開展到立法領域不斷拓展，立法數量不斷遞增，立法質量不斷提高的過程。廣東省注重立法的實效性，圍繞社會主義市場經濟體制的建立和完善，密切結合廣東經濟社會發展的實際，抓住教育的重點和難點，及時制定了一批涉及教育領域的地方性教育法規和教育規章，如1993年11月在全國率先制定頒布了《廣東省高等教育管理條例》，在高等教育的發展規范管理方面作了積極探索，為國家制定高等教育法提供借鑒。2010年1月在全國率先制定頒布了《廣東省高等學校學生實習與畢業生見習條例》。這些成功先例為廣東職業教育立法提供了堅實的立法基礎和土壤。

（三）具有可供借鑒的省外經驗

我國《職業教育法》頒布以來，北京、山西、河北、湖南、上海、安徽、重慶等20個省市區相繼出臺了職業教育實施條例或職業教育條例，而且安徽、江蘇等省市已進行了2次修訂；寧波、南昌等地級市也結合本地實際制定了職業教育條例，寧波市還在全國開創先河制定了校企合作條例，通過立法有效促進了職業教育的健康快速發展[4]。外省市職業教育立法的成功經驗為廣東省職業教育立法提供了豐富的參考藍本和借鑒資源。

四、廣東省職業教育地方立法要解決的關鍵問題

國家立法與地方立法是相輔相成、互相促進的。一方面，國家立法通過地方立法得以具體落實，地方依據國家現行立法，根據具體實際情況，因地制宜制定配套法規，使國家立法具體化并有效實施；另一方面，在國家相關法律沒有出臺，不違反憲法和法律的前提下，地方可開創立法領域先河，為國家立法積累經驗，進而推動國家立法。因此，廣東省職業教育立法要在兩方面取得突破，一是要制訂職業教育法的配套法規；二是開創性立法，如制訂校企合作條例等。廣東省職業教育立法要著重解決立法模式、職業教育體系、經費投入、實訓基地、師資隊伍等關鍵問題。

（一）立法模式問題

當前，地方職業教育立法模式有兩種，一種是綜合性立法，囊括職業教育的方方面面，例如上海、湖南等省市的職業教育條例，其優點是提高立法效率、促進法律秩序的完整、避免立法者的疏忽，缺點是立法時間較長、立法成本較高。另一種是單項立法，針對職業教育的某一具體方面進行規定，例如寧波市出臺的《寧波市職業教育校企合作促進條例》，其優點是內容單一、焦點集中，條款較易寫得具體實在，可操作性和可遵循性強，立法成本相對較低、用時較短，便于靈活運用；缺點是法律增多，容易造成法律之間的交叉重復、沖突或漏洞。對照全國其他省份，對于廣東省來說，以制定綜合性的職業教育條例為妥，即立即著手制訂《廣東省職業教育條例》，才能與廣東省作為職業教育大省及改革開放前沿省相稱。

（二）職業教育體系問題

《職業教育法》第二章、第三章對職業教育體系進行了明確表述。《職業教育法》施行15年以來，國家經濟社會發生了重大變革，構建現代職業教育體系成為職業教育發展的熱點和重點問題。廣東省作為構建現代職業教育體系的試點地區，要在探索建立職業教育人才成長“立交橋”，構建現代職業教育體系上有所創新。構建現代職業教育體系要解決兩大難題：一是中高職銜接問題。要構建適應經濟發展方式轉變和產業結構調整要求、體現終身教育理念、中高等職業教育縱向銜接、職業學歷教育與職業技能培訓橫向貫通的現代職業教育體系，推進中等職業教育、高等職業教育協調發展，完善從初級到高端的應用型、技能型人才培養序列；二是中高等職業教育培養目標的定位問題。要明確各層次職業教育定位，整體設計各層次應用型、技能型人才培養目標、規格、模式和專業課程教材體系，建立完善的人才選拔和培養機制。

（三）經費保障問題

1.政府財政撥款

建議明確以下五點：一是建立財政投入為主，多渠道籌集職業教育經費的機制，明確提出省和市、縣人民政府應當確保職業教育的財政性經費投入，并逐年增長。二是設立校企合作發展專項資金，對專項資金的用途、逐年增加以及資金使用績效評價等作出明確規定；設立職業教育專項經費，對中職、高職院校的優勢特色專業建設、實習實訓基地資助補貼和在職職工崗位培訓的資助補貼。三是制訂職業院校生均綜合定額撥款標準、校舍建設和維修以及設備配置標準。四是大力加強職業院校基礎能力建設，改善辦學條件。五是明確參與校企合作企業的稅收優惠政策。對企業支付的實習學生報酬、津貼等視同員工工資，對企業發生的職工教育經費支出和用于職業教育事業的公益性捐贈支出，可以按照國家規定在計算企業應納稅所得額時扣除。規定企業委托職業院校開發新產品、新技術、新工藝發生的研究開發費用，可以按照國家規定享受企業所得稅優惠[5]。

2.企業承擔職業教育經費

把《國務院關于大力發展職業教育的決定》第21項“一般企業按照職工工資總額的1.5%提取職工培訓經費；職工技術素質要求高、培訓任務重、經濟效益好的企業可以按照2.5%提取”在職業教育條例中進行明確。

3.適當收取學費

一是要明確規定國家獎學金、國家助學金、國家助學貸款政策以及學校要從事業收入中足額提取一定比例的經費，用于家庭經濟困難學生的學費減免、校內獎學金、助學金和特殊困難補助等方面的開支。獨立學院和民辦高校提取比例為4%，其他學校均為5%。二是對城鎮低保人員子女、農村貧困家庭子女等特殊人群，減免其中等職業教育學費，并補助生活費和住宿費等。

（四）校企合作問題

建立校企合作長效機制。在加強政府統籌引導的基礎上，充分發揮行業組織在職業教育校企合作中的獨特作用，引導和鼓勵本行業企業開展校企合作，強化指導、協調和服務職能。明確職業院校在校企合作中的權利與義務；鼓勵和強化企業應履行的社會責任；明確政府各部門在校企合作中的職責；建立預防和妥善處理實習學生發生意外傷害機制；設立職業教育校企合作發展專項資金。借鑒浙江省寧波市的成功經驗，在職業教育條例出臺后，還可單獨出臺校企合作促進條例。

（五）師資隊伍問題

職業教育師資隊伍建設主要解決兩個問題，一是資格準入，二是培訓提升。要規定職業院校的“雙師型”教師隊伍比例，例如高技能“雙師型”教師占專業課教師的比例必須達到50%以上。擴大職業院校招聘專業師資的自主權，對高技能人才可根據專業技能等級，相應地放寬學歷要求，規范兼職教師的考核與待遇；職業院校專業教師要定期下企業實踐鍛煉和參加技能培訓，提高實踐能力；改革職業教育專業教師的職稱評定標準和方式，明確工程技術系列職稱與教師系列職稱互通機制。

（六）實訓中心（基地）建設問題

要明確縣級以上人民政府有加強職業教育公共實訓基地建設，支持職業學校舉辦實訓、實習基地的義務，同時鼓勵企、事業單位為職業學校提供實習基地或場所，接納職業學校學生實習；積極探索政府牽頭、校企共建職業教育實訓中心的體制機制，建立一批校企共享型學校實訓中心、區域性公共實訓中心和企業實訓中心；鼓勵行業或大中型企業集團建設企業實訓基地。

（七）質量監控與保障問題

按照分類指導、分類評估原則，逐步建立與國際接軌、有廣東特色的職業教育質量標準和評價體系，加強對職業院校教育教學質量的督導檢查與評估；改進教育評估工作，充分發揮專業評估機構作用，加大社會參與評估力度，提高教育評估的科學性、權威性和社會公信力。

（八）招生考試改革問題

完善全省統一的中等職業教育招生平臺，建立跨地區中等職業學校聯合招生制度，實行中等職業學校注冊入學制度；深化高職院校考試招生制度綜合改革，建立科學、合理、多樣化的高職院校招生錄取制度；積極探索高等職業學校面向中職學校畢業生的多種形式招生制度，鼓勵中職學校畢業生報讀高等職業學校。

（九）國際合作問題

大力提高教育國際交流合作的層次和水平，積極參與雙邊、多邊和區域性、全球性職業教育交流合作，建立高層次教育國際交流合作平臺；鼓勵有條件的高職院校開展境外辦學；鼓勵支持職業院校專業帶頭人和骨干教師出國進修訪問；積極實施高職學生海外學習實習計劃；借鑒國際先進教育理念和辦學經驗，引進優質辦學模式、課程體系和教材，提高職業教育教學質量和管理水平；加強教育質量評估認證方面的國際交流合作，逐步建立與國際接軌的技能型專業人才培養質量標準和評估認證體系。

（十）法律責任問題

應設置行政處罰方面的內容，保證地方職業教育法規得以貫徹落實：一是要明確規定有關行政部門不按規定撥付財政性職業教育經費、違反規定向職業學校或職業培訓機構收取費用、行政部門工作人員玩忽職守、營私舞弊、濫用職權、收受賄賂的行政責任；二是對擅自設立職業學校、職業培訓機構的法律責任和處罰措施；三是對違規招生、出賣畢業證、職業資格證等行為進行處罰，保證廣東省職業教育的健康有序發展。

參考文獻

[1][2]余芳.廣東省地方教育立法現狀、比較與建議[J].廣東工業大學學報（社會科學版），2007（3）：30-33.

[3]梨賜錦，朱源星.廣東教育立法研究報告[M]//廣東教育現代化藍皮書.北京：中國出版集團現代教育出版社，2008.

[4]翟焰魂.我國地方職業教育立法比較[D].新鄉：河南師范大學，2010.

[5]沈劍光，嚴新喬.健全校企合作法律保障 促進職業教育健康發展——《寧波市職業教育校企合作促進條例》淺析[J].中等職業教育，2009（20）：14-16.

Reflection on the Regional Legislation of Vocational Education and the Suggestions in Guangdong Province

OUYANG En-jian

(Guangdong Railway Vocational and Technical College, Guangzhou Guangdong 510430, China)

AbstractRegional legislation is an important composition of national legislation. Since the issuance of “Vocational Education Law” in 1996, more than 20 provinces have issued related matching laws. However, the Guangdong province that is a big vocational education province located at the frontier of reform and opening-up hasnt formulated related laws yet. It is necessary and feasible for Guangdong province to formulate vocational education law, and the law should try best to solve the key problems of legislation model, vocational education system, financial assurance, school-enterprise cooperation, teaching staff, etc..

Key wordsvocational education; regional legislation; Guangdong province