農村集體土地流轉存在的問題與對策研究

姚育仁

農村土地流轉指農地權利的流轉,即農地權利主體將擁有的農地權利全部或部分轉移給其他主體的行為。現階段除國家征用外,我國農村土地所有權不得隨意轉讓,本文主要講一下農村土地使用權的流轉存在的問題及對策。

一、農村土地流轉的主要問題

雖然農村土地流轉取得了初步成效，但由于土地流轉還處于探索階段，受思想觀念以及流轉環境的影響，農村土地流轉中還存在一些問題，歸納起來主要有：

1.土地流轉行為不規范。目前農村土地流轉大多是農戶間自發進行的，部分農民法律意識淡薄，采取口頭協議進行土地流轉的仍然不少，沒有通過簽訂流轉合同來規范雙方的權利和義務，即使簽訂合同也存在手續不規范、條款不完備等問題。雖然各地都強調要在農民自愿的前提下進行土地流轉，但這一原則很難完全貫徹，在實際操作中，有的鄉村集體經濟組織沒經過農戶的同意，將土地流轉給第三方經營；部分村組干部不尊重農民意愿，直接充當土地流轉主體；個別鄉村組織甚至越俎代皰，隨意改變土地承包關系，搞強制性的土地流轉。這些不規范的土地流轉行為，既導致承包關系混亂，也容易引起土地矛盾和糾紛。

2.土地流轉機制不完善。土地流轉與土地市場二者相輔相成、互相促進，土地流轉可以促成土地市場的發育和完善，健全的土地市場能為土地流轉提供規范的交易場所，使土地流轉更趨合理化。但當前農村土地流轉市場化動作機制還沒有完全建立起來，更未形成統一規范的土地流轉市場，嚴重制約農村土地流轉的有序進行。土地流轉對象與范圍選擇余地小，往往出現農戶有轉讓土地意向卻找不到合適的受讓方，而需要土地的人又找不到出讓者的現象，即使實現了土地流轉，也往往局限于村內甚至是組內或親朋之間，使土地效益得不到最大限度地發揮，在一定程度上影響了土地流轉的程度、規模和效益，限制了土地流轉的區域范圍。土地流轉監管機構不健全，鄉鎮農經機構管理體制不順，職責不明，隊伍不穩，無力對土地流轉合同進行指導和管理，一些鄉鎮沒有專人負責土地承包管理工作，對土地流轉放任自流，流轉行為無人監管，流轉糾紛無人受理，農民的合法權益受到損害。

3.土地流轉規模不夠大。農民祖祖輩輩與土地相伴，以土地為生，盡管現在部分農民的生存與生活已經并非完全依賴于土地上的產出，但他們對土地的熾熱情感和“土地是農民的命根子”的傳統思想意識，影響并制約了他們對土地流轉并從中獲取經濟利益的考慮。多數農民把土地作為獲取收入的主要來源和生活保障，對土地流轉心有余悸，不愿輕易轉讓土地使用權，滿足于守土經營的現狀；有的農民對土地流轉政策心存疑慮，擔心土地流轉會改變土地承包政策，寧可粗放經營甚至不惜撂荒棄耕，也不愿將土地流轉出去。部分農村基層干部認為既然土地由農戶家庭承包了，那么種與不種，種好種壞都是農民自己的事，對土地流轉抱消極懈怠的態度。由此土地流轉主要發生在本村村民之間，大多以村內流轉為主，向企業和村外人員流轉較少，從而制約了土地流轉規模。

4.土地流轉進展不平衡。由于各鄉鎮地經濟發展水平、自然條件差異較大，土地流轉工作進展不平衡。經濟發展較快的地方，土地流轉的比重高于經濟較落后地方，城郊區土地流轉比邊遠鄉村多；集中連片，具有發展農業產業化、規模化的條件，土地流轉率相對較高；而地勢復雜、人均耕地數量不多、零星分散的地方，流轉率則低。

5.土地流轉條件不成熟。在農村土地流轉過程中，受讓方往往要求地塊相對集中、面積足夠大，有流轉愿望的農戶所承包的土地往往面積少、地塊小，“插花田”多，要實現土地的集中連片，有賴于承包土地的農戶一致同意，而農戶間的情況千差萬別，有的愿轉出，有的不愿轉出；有的愿長期轉出，有的只愿短期轉出，意見很難統一，這些客觀因素使那些有流轉愿望的農戶難以實現其土地的流轉。

二、推進農村土地流轉的對策

1.把轉變思想放在首位，不斷提高農村土地流轉的認識。

讓農民認識到土地流轉在城鄉統籌發展中的重要性，是加快土地流轉的前提。因此，要充分利用各種行之有效的形式，廣泛宣傳土地流轉的意義，引導農民增強流轉土地的自覺性。一是要加強對農村土地承包法律法規的宣傳，大力宣傳《農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》有關精神和規定，教育廣大農民和基層干部知法、懂法、用法；二是要加大典型引導力度。鄉鎮和涉農部門要充分發揮外出創業有成人員和種田大戶的典型示范作用，用身邊的事教育身邊的人，使農民看到實實在在的效果，從而轉變思想觀念，投身非農產業，加快土地流轉。

2.把加快勞務輸出作為重點，不斷拓寬農村土地流轉的空間。

要拓寬勞務輸出渠道，為農民外出就業創造條件。一是要加強對農村勞動力的技術、技能培訓，搞好信息服務、政策服務、法律服務和組織管理，為農村勞動力永久性、實質性向二、三產業轉移提供條件，讓大量的農村勞動力能夠出得去，掙到錢，留得住，使大量的農村人口離開土地，離開農村，向城市轉移，為農村土地流轉創造必然條件和有效空間。二是要加強與承包土地方的溝通，在簽訂土地租賃合同時，要求承包方必須根據租賃土地的數量，按比例吸納部分農村富余勞動力。

3.把提供優質服務作為宗旨，不斷優化農村土地流轉的環境。

一要建立健全組織體系，要把土地流轉工作納入黨委、政府的重要議事日程，成立由主要領導負責的土地流轉服務中心，綜合、協調、統一領導土地流轉工作，設立縣、鄉農村土地承包及流轉管理服務中心，加強土地流轉管理和服務，建立土地流轉信息庫，及時收集發布農村土地流轉信息；二要積極發展市場中介組織，要注意發展農村土地流轉的中介組織，使土地流轉進入市場，依靠市場調節完善流轉機制，推動土地流轉的健康運行，降低土地流轉成本；三要完善農村土地承包及流轉糾紛調解仲裁機制，健全鄉鎮農村土地承包及流轉糾紛調解機構，成立縣級農村土地承包及流轉糾紛仲裁委員會，著力解決土地糾紛工作，化解矛盾，理順情緒，排除隱患；四要健全農村社會保障機制，要加強以養老保險為主的農村社會保障體系建設，把長期以來農民主要依靠土地作為唯一社會保障的現象轉向依靠基金式的社會保險和保障上來，解除農民的后顧之憂，使農民放心走出去，進而為土地流轉創造良好的條件。

4.把優惠政策支持作為動力，不斷推進農村土地流轉的進程。

一是要對土地流轉雙方給予資金獎勵，黨委政府要根據農村經濟發展現狀，設立專項扶持資金，用于獎勵土地流轉雙方，獎勵比例可根據土地承包方年上繳稅收以及解決當地農村剩余勞動力的數量確定，對經營土地面積達到一定規模的業主、流轉出土地的農戶、以及同意互換承包地促成該流轉行為的承包農戶按照一定標準給予資金獎勵，同時對引進該業主的單位或個人按照一定標準給予資金獎勵；二是建立大規模租賃土地業主信貸支持制度，黨委政府要根據大規模租賃土地業主的實際情況，建立信貸支持制度，加強企業與金融機構的聯系，制定對土地租賃大戶貸款的獎勵辦法，對經營土地面積達到一定規模的業主，有關部門要積極幫助其提供融資擔保支持，并給予貼息支持。三是允許農村宅基地的有限制流轉。鼓勵全家進城落戶的農民自愿放棄其農村宅基地及其所建房屋的所有權，由其所在集體經濟組織收回，并給予原所有權人一定數量的貨幣補貼或獎勵。鼓勵農民以農村宅基地及其所建房屋所有權來置換城鎮社區廉租房和商品房價格補貼。允許長期在外務工經商的農戶將其農村宅基地及其所建房屋使用權以分期或一次性付款方式出租給本集體經濟組織或本集體經濟組織內部其他農戶。

5.把加強土地管理作為基礎，不斷規范農村土地流轉的行為。

一是要加強土地轉出方的管理，對農戶自發的土地流轉行為，要幫助引導農戶簽訂規范的土地流轉協議，并報所屬村集體經濟組織和鄉鎮土地承包管理部門備案；二是要加強土地轉入方的管理，切實開展對大宗土地流轉業主的資質審查；三是要嚴格執行土地承包法律、法規有關規定，土地流轉年限不能超過農戶家庭承包土地的剩余承包期；四是要規范鄉村集體經濟組織參與土地流轉的行為，不得以任何名義強迫農戶流轉土地，也不得阻撓農戶自愿合理地流轉土地；五是建立風險保證金制度，防范流轉雙方單方面毀約給對方造成的損失；六是建立完善土地流轉臺帳，做好土地流轉登記備案工作，加強土地流轉檔案管理。

6.把改革創新機制作為突破，不斷豐富農村土地流轉的形式。

一是鼓勵農民建立土地股份合作社，實現土地集中，發展規模經營。要積極引導和鼓勵農民將土地以入股的方式集中起來，建立土地股份合作社，實現土地集中連片，對集中連片的土地，既可以由合作社統一經營，也可以由合作社的農戶承包經營，或將土地租賃給外地業主和企業經營，還可以將合作社的土地以入股的方式直接參與其他合作社或企業的經營。土地股份合作社的經營收益按照農戶土地入股的份額進行分配，這樣，既維護了土地承包經營權人的利益，又可以克服單家獨戶的小生產的局限性。各級政府應制定對興辦土地股份合作社的鼓勵扶持政策，積極開展試點，總結推廣。二是建立現代農村產權制度。從法律上賦予農戶物權性質的農村土地承包權；完善土地流轉辦法，確保農戶在承包期內可依法自由轉讓、出租、抵押、入股、繼承土地承包權；按照保障農民權益、控制征地規模的原則，改革征地制度，完善征地程序；給農民私有和集體所有的房產辦房地產證，并允許上市交易和抵押。

（作者單位：224600江蘇省響水縣農業委員會）