中國養老金的近憂遠慮

中國養老金究竟有沒有缺口？近期，官方和民間發布出不同的統計結果。

由中國銀行首席經濟學家曹遠征牽頭的研究團隊和德意志銀行大中華區首席經濟學家馬駿牽頭的以復旦大學為主的研究團體，在6月11日發布的《化解國家資產負債中長期風險》預測，到2013年，中國養老金缺口將達到18.3萬億元。

如果這個缺口真實存在，其規模相當于近20只全國社會保障基金，或者得投入2011年近四成的中國國內生產總值，才能將其填滿。所幸的是，這只是一個建立在數學模型下的推算結果。

作為養老金的主管部門之一，人力資源和社會保障部（以下簡稱“人保部”）近日公布的數據顯示，2011年全國城鎮職工基本養老保險基金收入1.69萬億元，支出1.28萬億元，截至2011年末，基金累計結存達到1.9萬億元。這就意味著，短期內，中國養老金應該不會存在支付危機。

曹遠征也沒有料到18.3萬億的數據公布后，在國內引發了激烈討論。“18.3萬億數字是資產負債的一種算法，屬于存量的概念，和人保部統計中的流量概念并不矛盾。”曹遠征對《中國新聞周刊》表示，如果不進行改革，中國養老金的統籌賬戶遲早將給財政造成巨大的負擔。

短期不會“斷糧”

雖然面臨著未來的資金缺口和日益加重的支出壓力，但單從整體的收入與支出的數據來看，目前中國城鎮基本養老保險總收入依然大于總支出，中國的養老金發放暫時還不至于出現問題。

人保部在6月4日發布的《2011年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》顯示，2011年全年五項社會保險基金收入合計24043億元，比上年增長27.7%，基金支出合計18055億元，比上年增長21.8%。

針對當前五項社保基金的收入增速快于支出增速這一現象，中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，這主要得益于中國正處于社保普及的窗口期，每年有幾千萬人加入繳費隊伍。

人社部的統計顯示，2684萬人在2011年新加入了全國城鎮基本養老保險，截至當年底，該保險覆蓋人群已經超過2.8億人，約占全國人口的五分之一。

1991年，中央政府為解決部分國企倒閉后大批工人的養老金發放問題，決定分省建立企業職工養老保險制度（全國城鎮基本養老保險前身）時，這一保險體系覆蓋的人口僅數百萬人。中國勞動學會副會長兼薪酬專業委員會會長蘇海南對《中國新聞周刊》表示，當時大部分省市養老金幾乎全部是收不抵支，但后來，隨著繳納人口增長，這一缺口近年來逐漸縮小，如果加上財政補助，幾乎所有省份的城鎮基本養老保險都是收大于支。

由于采用的是現收現付體制，即用正在工作的一代人繳費來支付現有退休人員的退休金，具體來說，個人和單位分別繳納月工資8%和20%，按照這一制度設計，個人繳納的部分應放入個人養老賬戶，而單位繳納的部分則被政府支付給退休一代。但在實際操作過程中，由于各地財政實力不同，在絕大部分省市，個人和單位合計繳納28%的月工資繳費都用于支付當期的退休金了。

這一制度設計背后實際上是以國家信用為支撐，因此，國內社保專家一般認為，短期內，在不發生重大危機的情況下，全國城鎮基本養老保險不太可能出現發不出退休金的情況。根據蘇海南掌握的情況，全國城鎮養老金現狀的是就業的人多，退休的人少，繳費的多領養老金的少，加上財政補貼，缺口不明顯。中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文也認為，中國的養老基金當前處于結余狀態，當期財務是安全的。

充足的財政實力，也為養老金的當期支付提供了支持。事實上，如果剔除政府的財政補助，國內仍有一些省市的城鎮基本養老保險不能實現收支平衡。中國社會科學院（以下簡稱中國社科院）發布的《2011中國養老金發展報告》披露，2011年，包含新疆生產建設兵團在內共有15個省份的企業部門基本養老保險基金收不抵支，缺口為679億元。但是相對于2011年中國10.37萬億元的總財政收入，這一缺口并不大。

財政補貼之外，政府還有另一張底牌——全國社會保險基金，這只按照市場化原則運作的基金在2000年成立之初，就規定了其資金用途在于人口老齡化高峰時期填補社會養老金的收支不足。目前，全國社會保障基金管理資金規模已經達到8800多億元，年均投資收益為8.4%，高于同期通脹率。

老齡化或引發危機

但是，全國城鎮基本養老金短期不會為無米之炊發愁，并不意味著未來不存在支付危機。

中國銀行首席經濟學家曹遠征和德意志銀行大中華區首席經濟學家馬駿，在《化解國家資產負債中長期風險》中就發出預警：明年，也就是2013年，全國養老金的缺口將達到18.3萬億元。

“18.3萬億元指的是未來養老保險基金累積額減去養老金權益的凈額，是養老金的一個隱性凈負債概念。”參與上述報告研究的中國銀行研究員廖淑萍告訴《中國新聞周刊》，18.3萬億元缺口是在一些假設前提下，把未來70年里，每年的養老金缺口或盈余折現到2013年所得到的一個存量缺口。

從隱形負債的角度看，這一數字并非夸大之詞。這一隱形負債，主要由中國所處的從計劃經濟到市場經濟轉變的國情所決定。

在職工養老保險制度開始之前，中國實行的是企業包辦的勞保制度。在轉制之前，企業員工基本無需繳納養老保險費用。因此，現有的養老保險基金中沒有這部分職工的個人繳費部分，而在養老保險制度設立之后，這部分職工退休后卻從養老保險基金中領取養老金。

這就是養老金制度的轉軌成本，理應通過政府財政補貼的形式來承擔。雖然在2011年7月1日開始施行的《社會保險法》中明確規定了“基本養老保險基金出現支付不足時，政府給予補貼”。但現實的情況是，以前沒交錢的人正在用現在的人繳納的費用領取養老金，剩下不足的部分再由政府財政補貼。

18.3萬億元的缺口，還來源于當前中國人口老齡化加速后，退休人員越來越多，而繳費人員越來越少，并最終將在十多年后導致全國城鎮基本養老保險從目前的賬目結余，變為虧空。

國家統計局發布的數據表明，2011年中國有26個省已經進入了老齡化，按照目前的人口出生率，到2050年，中國的老齡人口將會達到3.32億人，超過總人口的23%。

基于人口結構所發生的老齡化趨勢，曹遠征通過建立數學模型發現，按現有的給付水平來保障，在已有的社保資產以外，還需要18.3萬億的社保資產，它的現金流才可以覆蓋未來70年退休金的發放。

相應地，目前在養老金支出中僅占小頭的財政補助，未來所占比重將大大提升。

德意志銀行大中華區首席經濟學家馬駿，從流量概念的角度估算了未來財政補助提升情況：“從2017年起養老金要求的財政補貼將持續上升，到2050年將達到當年財政支出的20%以上。與國內生產總值的規模比較，如果不改革的話，養老金缺口到2020年將達到GDP的0.2%，到2050年將達到GDP的5.5%。”

缺口怎么填補？

如果不進行任何改革，養老金虧空將給財政造成巨大的負擔，也很有可能導致當今的歐洲債務危機數十年后在中國重演。

在政府和學界看來，彌補養老金缺口的辦法有很多，包括國企紅利補貼、延長退休年限、延長繳費年限、增加基金收益，以及制度外的增加財政補貼和國有股劃轉等。

在由中國銀行和德意志銀行聯合發布的《化解國家資產負債中長期風險》中，給出的關于養老金改革的建議是：提高退休年齡7歲和將80%的劃撥國有股份給社保體系。

人保部統計顯示，從1980年至2010年期間，中國人口的預期壽命平均每5年上升約1歲，2009年，這一數字上升到了73歲。根據聯合國人口署的預測，這一趨勢在未來幾十年內仍將持續。預期壽命的增加說明中國人健康狀況的改善，客觀上增大了提高退休年齡的可能性。

因此，前述報告建議，從2020年開始提高退休年齡，每隔五年提高一歲。通過人口模型計算，退休年齡提高7歲，可以使中國工作群體（相對基準）增加25%，退休群體的數量（相對基準）減少28%。

但是，人民網近期一項針對是否贊同延長退休年齡的調查顯示，參與投票的227萬多網民中，幾乎超過96%的人反對延長退休年齡。

“老百姓不贊成提高退休年齡是世界的普遍情況。但是，幾乎所有嚴重老齡化的國家最后都提高了退休年齡也是無法回避的事實。”德意志銀行大中華區首席經濟學家馬駿表示。

退休年齡的提高能使養老金缺口明顯縮小。但僅僅實行退休年齡改革還不足以克服人口老齡化給我國養老金體系帶來的壓力。根據《化解國家資產負債中長期風險》中的數據顯示，退休年齡提高后，至2050年，中國養老金收支缺口仍占財政支出的9.9%。

這就需要引入其他改革措施，被認為最便捷的一種途徑是將上市國有股份劃撥進入社保基金賬戶。

剔除在兩地同時掛牌企業的重復計算，目前中央和地方的國有資產管理系統持有市值約為13.7萬億元的上市國有公司的股份。因此，曹遠征設計的改革方案為，加大劃撥的力度，并且為了保證國有資產能可持續地支持養老金體系的運行，要求社保體系只使用這些國有股每年分派的股息紅利，而不變現這些股票本身。

根據以上情況的模擬測算，從2013年起，如果逐步劃撥80%的國有股份到社保系統，加上退休年齡的提高，將能使中國的養老金賬戶累積結余持續約30年；到2050年，年度養老金收支也將保持基本平衡。

“中國的資產負債能力是比較強的，包括土地、國有企業都是國有資產，這些資產如果有一部分用于社保，就能夠形成外來的收入流，來支付社保的壓力。如果再延遲退休年齡或者覆蓋面小一點的話，那么現有的這18.3萬億缺口就會小一點。”曹遠征告訴《中國新聞周刊》。

“雙軌制”拷問養老公平

養老保險制度所面臨的挑戰，不僅是資金缺口，更在于能在多大程度上實現公平。養老保險是社會資源的重新分配，首先要解決的是公平性問題。而當前養老保險制度存在的“雙軌制”，則是一大障礙。

除了資金上面臨的缺口風險，目前中國養老保險制度還存在另一個缺陷，則是“雙軌制”問題。中國目前實行兩套并行的養老金體系，一是政府部門、事業單位的退休制度，個人無須繳納社保，由財政統一支付養老金；另一套是社會企業單位的“繳費型”統籌制度，單位和職工本人按照一定的工資比例來繳納。目前，中國企業職工養老保險繳費占工資收入比例是28%。

根據《關于機關事業單位離退休人員計發離退休費等問題的實施辦法》的規定，公務員退休金按本人退休前職務工資和級別工資之和的一定比例計發，其中，工作年限滿35年的按90%計發；工作年限滿30年不滿35年的，按85%計發；工作年限滿20年不滿30年的，按80%計發；即使工作年限不滿十年，也能按照40%計發。

相對機關事業單位工作人員退休費對應退休前工資的高比例，城鎮職工基本養老金對社會平均工資的替代率低得“有些可憐”。雖然最近幾年，城鎮職工月均基本養老金不斷上調，但卻無法跟上社會平均工資的增長速度。在不考慮通脹因素的情況下，即使按照現在的物價水平，如果只靠養老金生活，企業員工退休后的生活質量將會面臨巨大落差。

中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文為養老金改革設計了“三步走”的方案：第一，事業單位和公務員的職業年金的制度設計，要一起宣布；第二，事業單位不要分出三六九等，一起參加改革；第三，公務員和事業單位一起聯動參加改革。

“不要再做試點，直接啟動改革，可以用老人老辦法、新人新辦法來過渡。”鄭秉文說，養老金“雙軌制”這種待遇的差距，已經影響到了政府的公信力。要解決這一問題，必須對養老金制度進行再次改革。