案件集中管理工作的理論基礎

謂案件管理，是指檢察機關制定辦案規程，運用組織、計劃、控制等管理職能，創制有利于嚴格公正文明辦案、充分發揮檢察職能作用的執法環境，確保案件質量的一項綜合性活動。［１］最高人民檢察院曹建明檢察長早在2010年9月就指出“施行案件集中管理勢在必行，這是強化內部監督、促進公正廉潔執法的重要措施。”在全國第十三次檢察工作會議上曹建明檢察長再次明確要求“要高度重視檢察管理，向管理要質量、要效率、要公開、要公正。”最高人民檢察院于2012年11月成立案件管理辦公室，對高檢院機關的案件流程、案件質量和案件統計信息等進行集中管理。河北省院和我院也先后出臺了《案件管理工作辦法》，對案件管理工作程序作出了詳盡的規定。本文擬對其職責定位、理論基礎及應處理的幾個關系作一論證。

一、案件集中管理工作的職責定位

按照最高人民檢察院的要求，我院規定了案件管理工作的八項職責，即統一負責案件受理、流轉；統一負責辦案流程監控；統一負責扣押、凍結款物的監督；統一負責以本院名義制發的案件文書的監管；統一負責組織辦案質量評查；統一負責業務統計、分析；負責案件管理工作宏觀指導；負責院領導交辦的其他工作。總之，就是通過案件管理中心的統一受理、統一流轉、統一備案、統一監控等一整套環節，使得案件管理中心對案件的“過濾器“和”監控器“作用得以最大限度的發揮，改變了過去辦案”多頭進、多頭出“的弊病。［２］以上這些職責定位概括來講就是“管理、監督、服務、參謀”八個字。就監督方式而言，筆者同意學者觀點，應當賦予案件管理部門發放規范執法建議書、糾正違法通知書以及督促糾正錯誤意見書等方式，使案件管理真正體現內部監督的屬性。［３］

二、案件集中管理工作的理論基礎

全國各級檢察院對案件管理工作已歷經幾年的實踐探索。其之所以能作為一項制度或機制由最高人民檢察院決定在全國實行，必有其深厚的理論基礎作支撐后盾。筆者在本文中以不同的角度對案件集中管理理論依據作一深入剖析。

（一）憲法學基礎——權力監督制約理論

憲法學中有一條重要的理論就是權力監督制約理論，其重要內涵是任何公權力都要受到制約，不受制約的權力必然導致腐敗。權力監督制約理論即權利制衡，是將國家權力分割成數個不同的組成部分，并使各個部分之間相互制約，最終達成權力的平衡，以達到從權力內部控制權力的目的。［４］羅素在《權力論》中也寫到：“節制權力這一問題是很早就存在的了”。監督制約包括外部監督制約和內部監督制約兩種方式。“內部監督制約在實踐中相比較于外部監督制約也具有其固有的優勢，由于其監督主體和監督對象之間、形成制約的各方之間，在執行、管理、決策等方面具有統一性、工作職能相近，技術手段相互熟悉，監督制約內容更為詳盡細致，使內部監督制約能夠更深入持久、實施準確，也較為節約成本”。［５］最高人民檢察院曹建明檢察長曾經指出，檢察機關作為法律監督機關，在加強對其它司法機關監督的同時，更要有比監督別人更嚴格的措施和手段加強對自身執法活動的監督。案件集中管理模式，能夠將辦案過程監控與案件質量監督緊密結合在一起，對辦案各個節點實施監督管理，使案件管理工作由松散變為集中、由靜態變為動態、由事后監督變為事前、事中監督與事后評價相結合，前移了預防關口。這種縱橫并行、注重整體管理模式，實現的是對辦案情況的全面了解與監督，使內部監督更加及時；實現的是過程控制和結果監督的并重；實現的是通過程序合法確保結果的公正。總之，檢察機關設立專門的案件管理部門管理案件就旨在通過加強內部監督制約來規范執法行為，保證案件的質量，從而提升檢察機關的公信力。

（二）管理學基礎——通過一體化管理實現管理科學化

近年來管理學運用越來越廣，引申到各個領域。橫向管理和縱向管理是現代管理學的基本分類，也是檢察機關案件管理的基本分類。［６］就檢察機關橫向管理而言，控告申訴、偵查、批捕、起訴、監所等部門之間存在著配合、監督，紀檢監察也具有執法監督之職，但沒有統一的監督部門統一行使標準化、系統化、常態化、規范化的管理職責。就工作分工而言，由于各位分管檢察長鐵路警察、各管一段，致使檢察長不能夠及時統籌管理各項檢察業務工作，其原因就是沒有專門的案件管理部門進行常態性、統籌性、全面性的檢察業務管理。最高人民檢察院常務副檢察長胡澤君明確指出：“這種相對分散的管理模式，容易造成對辦案的全過程、各個辦案環節的監督出現空檔和脫節，形成監督的盲區，檢察權濫用的現象也就在所難免。而檢察管理科學化，是實現檢察工作科學發展的必由之路。案件管理是檢察管理的核心，也是檢察管理機制改革的一項重要內容”。筆者認為，一體化管理機制的主要要素就是上下統一、橫向協作、內部整合、總體統籌。設立案件管理部門主要就是利用橫向管理來整合檢察機關各個業務部門、辦公室數據統計部門、技術部門以及計財部門的職責，注入一定的系統論、控制論等管理因素，統籌使用各種資源，集中各種優勢力量，增強檢察工作的整體性、統一性和協調性。總之就是通過對案件流程一體化管理機制實現管理的科學化。

（三）經濟學基礎——通過程序控制實現訴訟經濟

“訴訟經濟理念是指在檢察執法過程中，應以盡量少的人力、財力、物力和時間耗費來完成訴訟的任務，并實現公正這一價值。訴訟經濟是現代司法尤其是刑事司法的一項基本準則”。［７］訴訟經濟包括效率或效益，原本是經濟學解決的問題。注重法律的效率或效益，就是指在一定時間內，以最少的法律資源的耗費，獲得最好的法律效果和社會效果。［８］案件集中管理的重要特點之一就是以同一標準實行過程控制、動態管理、績效考核，避免了各個業務部門的重復勞動，解決了檢察機關案多人少的矛盾，能夠最大限度地節省司法資源，降低訴訟成本。總之就是通過程序控制實現訴訟效益最大化。

（四）信息化基礎——利用研發計算機管理軟件實現刑事執法規范化

隨著社會現代化進程的不斷推進，各種先進技術手段已同社會生活各個領域發生了密不可分的關系，刑事訴訟領域也不例外。信息化管理就是通過實行先進信息技術來管理事務的一種管理方式。司法是維護社會公正的最后一道防線，而刑事執法行為又是司法活動中最為主要的、公眾最為關注、涉及社會安定的活動。［９］所謂規范刑事執法，指運用一定的規則來指導刑事執法行為，使刑事執法行為不偏離法治的軌道，它主要包括執法理念規范和執法程序規范。案件集中管理就是針對案件的受理、初查、立案、結案、傳喚、訊問、取證、扣押、凍結、閱卷、提審、復核、文書制作、送達等程序運用統一的規則予以約束，做到執法程序規范。筆者期待最高人民檢察院早日研究開發出在全國統一實施的案件管理軟件，充分利用信息技術在處理大量數據、實現資源共享方面的優勢，達到對所有業務的過程控制，全面再現所有業務工作的進展流程，以實現辦案的全方位網上運行，促進案件集中管理在規范化、法治化的軌道上運行。由于案件集中管理還有一項重要的職責，就是對案件數據進行統計分析。實踐證明，完成大量的案件數據統計工作需要有計算機管理軟件來完成；完成大量的案件數據分析，既包括現有統計部門的單純數據型分析，也包括檢察業務工作的適時預警、常態研判和決策建議。總之，充分運用信息化技術實施全程監管，能夠有效統籌管理辦案活動，有效杜絕超期羈押等現象，切實解決和避免執法隨意、程序違法等問題，進一步規范執法行為。

三、案件集中管理工作需要處理好的幾個關系

案件集中管理工作由專門的案件管理部門負責，在實際工作中要想順利進行，就必須處理好以下幾個關系。

（一）處理好案件管理部門與檢察委員會的關系

檢察委員會是人民檢察院在檢察長主持下的議事決策機構，其法定職責是按照民主集中制原則，討論決定重大案件和其他重大問題。它是檢察長負責制與民主集中制相結合的制度，是檢察機關的業務決策機構，履行著對案件最終處理的決策職責。而案件管理部門僅僅履行著對案件的管理職責，對進入檢察環節的所有案件統一受理、統一開具法律文書、統一處理贓款贓物。由此可見，案件管理部門與檢察委員會是案件管理和案件決策的關系。隨著案件管理工作的深入開展，案件管理辦公室必將成為檢察長和檢察委員會的“參謀”和“助手“。

（二）處理好案件管理部門與業務部門的關系

案件管理部門對各個環節的業務進行流程管理，僅僅是程序管理，無權對案件作實質處理。檢察機關各個業務部門負責對案件事實、證據的實質審查，對案件有實質處理權。有學者認為，“專門性的案件管理工作相對于業務部門的正常工作，并非取代關系或者疊加關系，而是集約或者統籌關系、資源整合關系和促進型關系”。［１０］即做到監督而不替代、管理而不越位。筆者在同意以上觀點的基礎上認為，案件管理部門與業務部門應當是一種分工負責、互相配合、加強制約的關系。分工負責就是要求案件管理部門僅僅是程序管理，檢察機關各個業務部門對案件是實體處理；互相配合要求檢察機關各個業務部門要克服部門本位主義和個人本位主義，對案件管理部門的工作要主動支持和配合，通過建立情況通報、聯席會議、溝通協調等機制，使案件得到公正、及時的處理；加強制約要求案件管理部門對檢察機關各個業務部門各個環節的執法行為實現同步監督，及時發現和督促糾正違法違規行為，促進執法辦案活動依法規范開展。

（三）處理好案件管理部門與政工部門的關系

案件管理部門負責對各個環節的業務數據進行統計，有案件數據統計職責。政工部門負責對檢察工作的綜合考核職責，通過全面對各個單位辦案工作以及綜合工作的工作實績進行考核，對個人進行工作實績考核，分出優、劣、差，并計入檔案。這就說明政工部門主要履行對人的考核，案件管理部門對案件統計數據僅僅作為政工部門的一項參考內容。

（四）處理好案件管理部門與紀檢監察部門的關系

案件管理部門負責對各個環節的辦案程序進行監督，有對辦案程序監督和專項執法檢查職責，主要是事前和事中監督。紀檢監察部門的職責之一是負責對辦案人員執行辦案紀律以及檢風檢紀的監督，主要是事后監督。之二是對查處涉嫌違法、違紀、違規辦案行為或者追究錯案責任履行建議權，促進檢察機關和檢察人員公正、規范、文明執法。這些都體現了對人的監督。由此可見，案件管理部門與紀檢監察部門是對案監督和對人監督（兼顧對事）的關系。

（五）處理好案件管理部門與人民監督員辦公室的關系

人民監督員制度是最高人民檢察院根據黨的十六大關于推進司法體制改革的精神，為了維護檢察機關公信力，加強人民群眾對檢察機關查辦職務犯罪的外部監督而創新的一項改革制度，主要是對檢察機關查辦職務犯罪案件的七類情形進行外部監督。而案件管理部門主要是對檢察機關執法行為的內部監督而創新的一項改革制度，主要是對檢察機關辦理案件的各個環節進行內部監督。由此可見，案件管理部門與人民監督員辦公室二者是內部監督與外部監督的關系。

案件集中管理工作畢竟是一項新生事物，并非一蹴而就，它必將經歷著醞釀、起步、發展到成熟的過程。我想，案件集中管理工作有深厚的理論基礎，按照可行的操作程序，只要正確處理好一系列關系，定會在推動案件質量監控、保證案件質量方面發揮應有的作用。

注釋：

［１］孫謙著：《檢察理論研究綜述（1999——2009），中國檢察出版社2009年版，第106頁。

［２］文曉平：《全國檢察機關案件管理工作推進會綜述》，載《人民檢察》2012年第12期，第64頁。

［３］向澤選：《案件管理與強化內部監督》，載《人民檢察》2012年第6期，第9頁。

［４］尹晉華著：《法律的真諦》（二），中國檢察出版社2010年版，第166頁。

［５］陳聰等：《檢察機關執法活動內部監督制約制度研究》，載張智輝著《中國檢察》第8卷，北京大學出版社2005年版，第129至130頁。

［６］尹吉等：《檢察機關集約化管理研究》，，載《人民檢察》2012年第15期，第37頁。

［７］謝志強：《社會轉型期檢察機關應強化八種理念》，載《中國檢察官》2006年第5期，第3頁。

［８］尹晉華著：《法律的真諦》（一），中國檢察出版社2006年版，第57頁。

［９］俞軍民：《亦談刑事執法規范化》，載《中國檢察官》2006年第9期，第25頁。

［１０］尹吉：《檢察機關案件管理研究》，載徐建波主編《人民檢察精選》，中國檢察出版社2010年版，第241頁。