公訴人調整量刑建議的權限完善論

一、問題的提出

2010年2月23日，最高人民檢察院下發的《人民檢察院開展量刑建議工作的指導意見(試行)》(以下簡稱《量刑建議指導意見》)第17條規定：“在庭審過程中，公訴人發現擬定的量刑建議不當需要調整的，可以根據授權作出調整：需要報檢察長決定調整的，應當依法建議法庭休庭后報檢察長決定。出現新的事實、證據導致擬定的量刑建議不當需要調整的，可以依法建議法庭延期審理?！边@里的“授權”應如何理解?在庭審過程中。公訴人調整量刑建議的權力有多大?在執行過程中遇到了那些問題?這些問題是如何產生的?又如何解決?對此，人們少有研究。本文將對此進行詳細的分析，以推進量刑程序改革，實現量刑公正。

二、對公訴人根據“授權”調整量刑建議中“授權”的理解

按照《量刑建議指導意見》第17條規定的第一種情形，在庭審過程中，公訴人發現擬定的量刑建議不當需要調整的，可以根據授權自行作出調整。無需審批。

我們認為，對公訴人根據“授權”在庭審中調整量刑建議，通常是與法律等規定聯系在一起的，因此。應結合相關的法律、司法解釋、執法性文件的規定來理解這里的“授權”。

2001年6月30日修訂的我國檢察官法第六條至第九條規定了檢察官的職責、義務和權利。其中，第六條第(二)項職責規定，檢察官代表國家進行公訴；第九條第(一)項權利規定，檢察官享有履行檢察官職責應當具有的職權。

按照2000年1月10日最高人民檢察院辦公廳《關于在審查起訴部門全面推行主訴檢察官辦案責任制的工作方案》的規定，從2000年1月起，全國各級檢察機關審查起訴部門(公訴部門)全面推行主訴檢察官辦案責任制。主訴檢察官在檢察長的領導下，獨立承辦案件，負責處理相關事項。主訴檢察官承辦案件時，對于法律明確規定應當由檢察長、檢察委員會行使的職權，以及檢察長、檢察委員會認為應由其行使的職權，應當提出意見，報請檢察長決定。具體包括下列事項：1、需要采取、變更、撤銷逮捕措施的；2、需要改變管轄的；3、擬作不起訴決定的；4、變更起訴的；5、決定抗訴、撤回抗訴的：6、需要對有關單位提出書面糾正違法意見或者檢察建設的；7、下級人民檢察院書面請示和公安機關提請復議、復核的案件中需要檢察長決定的事項；8、上級交辦的案件以及本地區有重大影響的案件中需要檢察長決定的事項。檢察長和檢察委員會的決定，主訴檢察官應當執行。主訴檢察官對檢察長的決定有異議時，檢察長應提請檢察委員會討論決定。檢察委員會的決定。主訴檢察官應執行。主訴檢察官應當就所承辦的案件出庭支持公訴。這對主訴檢察官訴訟決定權的范圍作了排除式的規定，在一定程度上對公訴人、檢察長和檢察委員會的權限作了適當的劃分。

《量刑建議指導意見》第10條規定：“提出量刑建議，應當區分不同情形，按照以下審批程序進行：(一)對于主訴檢察官決定提起公訴的一般案件，由主訴檢察官決定提出量刑建議：公訴部門負責人對于主訴檢察官提出的量刑建議有異議的，報分管副檢察長決定；(二)對于特別重大、復雜的案件、社會高度關注的敏感案件或者建議減輕處罰免除處罰的案件以及非主訴檢察官承辦的案件，由承辦檢察官提出量刑的意見，部門負責人審核，檢察長或者檢察委員會決定?！边@嚴格規定了量刑建議的審批程序，蘊含著決定提出量刑建議并出庭公訴的主訴檢察官也具有相應的調整量刑建議的權限。

一些地方的檢察院，如安徽省蕪湖市、北京市石景山區、揚州市廣陵區、甘肅省華亭縣等檢察院結合實際，在執法性文件中，也對公訴人調整量刑建議的權限作了明確規定。如蕪湖市人民檢察院在與市中級人民法院會簽的《關于公訴案件量刑程序指導意見》第五條規定：“出庭的公訴人在庭審中可以根據庭審的進行情況對量刑建議書作必要的口頭變更，但意見的變更不得跨刑種?！崩碛墒情_庭前量刑建議的提出應當受所屬檢察院指示或命令的約束，但開庭時量刑建議的變更，主訴檢察官應擁有變更量刑建議書的必要權限，從而理順檢察機關內部關系，為量刑建議權的順暢運行創造條件。也就是要遵循“筆受限制、口自由”的原則。考慮到目前檢察院內部領導審批與檢察委員會的地位，對檢察官當庭變更量刑建議設置了一項例外，即口頭變更不得跨刑種，即不得由有期徒刑變為無期徒刑，也不得將實刑變更為非監禁刑。反之亦然。刑種需要變更時，出庭的公訴人應申請休庭，提交檢察機關內部審批程序辦理。

這些規定為公訴人調整量刑建議提供了依據，也在相當程度上賦予了公訴人調整量刑建議的權限，有助于我們正確理解公訴人根據“授權”調整量刑建議。

三、公訴人調整量刑建議的權限在執行中遇到的問題及原因

(一)問題分析

據眉山市院統計，在2010年至2011年3月，公訴人在庭審中調整量刑建議17件26人，其中2010年11件18人，2011年1至3月6件8人，分別占當年提出量刑建議人數的3.1％和8％。公訴人在庭審中調整量刑建議，通常是對酌定情節，如自愿當庭認罪、賠償被害人取得對方諒解等，進行調整：對被告人具有法定情節，如自首、立功等，則報經分管檢察長或檢察長決定。這不僅有利于提高量刑建議的質量和公訴效率，也有利于庭審活動的順利進行。受到庭審法官的歡迎。

但《量刑建議指導意見》第17條在執行過程中。也遇到了一些問題。以葉某某故意傷害一案為例。在審查起訴階段，葉某某拒不認罪。在庭審中公訴人宣讀起訴書后，被告人葉某某當庭自愿認罪。按照《人民法院量刑指導意見(試行)》常見量刑情節適用的規定，對于當庭自愿認罪的，根據犯罪的性質、罪行的輕重、認罪程度以及悔罪表現等情況，可以減少基準刑的10％以下，依法認定自首、坦白的除外。據此，公訴人發現庭審前2011年3月9日擬定判處被告人葉某某有期徒刑一年二個月至一年六個月的量刑建議不當。需要調整。由于沒有得到明確的“授權”，公訴人在發表量刑建議時說，鑒于被告人當庭認罪，按照有關規定，應減少基準刑，請法院在量刑時酌情考慮，沒有對葉某某提出調整的幅度。法院認定被告人當庭自愿認罪的情節，以故意傷害罪判決葉某某有期徒刑九個月。

又如張某某涉嫌盜竊、搶劫一案。在庭審前。公訴人于2011年1月17日擬定的量刑建議是對張某某以盜竊罪判處有期徒刑11－13年，并處罰金人民幣3-5萬元：對張某某涉嫌搶劫(盜竊轉化為搶劫)確定量刑起點和基準刑均為有期徒刑10年的事項。在庭審中，出現指控張某某犯搶劫罪的證據不足，擬定的量刑建議需要調整的情形，公訴人發現后并未及時、適當地對量刑建議進行調整或說明，便當庭提出了撤回對被告人張某某犯搶劫罪的起訴，被法庭認可。2011年1月20日法院審理后判決被告人張某某犯盜竊罪，判處有期徒刑十四年，剝奪政治權利三年，并處罰金人民幣5萬元。本案的公訴人當庭撤回對被告人張某某犯搶劫罪的起訴，不僅缺乏法律依據。而且還涉及到數罪并罰罪數及量刑建議的調整問題。

(二)原因分析

上述問題的產生，筆者認為主要有兩個方面的原因：

一是規定方面的原因。《量刑建議指導意見》第17條對“授權”公訴人調整量刑建議的范圍、形式和程序保障。在什么情形下需要休庭報告檢察長調整量刑建議，出現哪些“新的事實、證據”需要提出延期審理，在此期間來不及報批的，可否以不當庭發表量刑建議代之以說明，以庭審結束后向人民法院提交書面的量刑建議，都沒有明確的規定，導致認識上的分歧。在筆者就“公訴人在庭審過程中調整量刑建議的權限”對眉山市區縣院公訴部門的34名檢察官的問卷調查中，結果顯出對此的認識差異很大，有的認為應根據授權或領導授權作出調整，有的認為對酌定量刑主刑情節，公訴人有權當庭予以認定，對法定主刑情節。公訴人心須建議休庭后報請檢察長決定，有的認為公訴人可在法定刑幅度內調整建議量刑，超出量刑建議最高或最低幅度20％以內，出現新的法定酌定情節可能從輕或從重處罰應報檢察長決定。有的認為對于被告人當庭認罪，或者被告人在審查起訴時不認罪，庭審時又當庭認罪的，公訴人可以調整量刑建議，提出減少基準刑的量刑幅度或建議酌情從輕處罰，有的認為，主訴檢察官有權對三年以下有期徒刑并適用緩刑、管制或拘役的提出和調整量刑建議。

二是執行規定方面的原因。主要是沒有全面準確理解《量刑建議指導意見》第17條規定的精神，以指導公訴人調整量刑建議：沒有制定實施細則，對“授權”作出明確規定，一些地方的檢察院對公訴人調整量刑建議的權限作了規定，但差別較大，如甘肅華亭縣檢察院規定。對庭審中、庭審后出現的足以影響量刑的情況和因素(如認罪悔罪態度重大變化、與被害人達成賠償諒解協議、檢舉立功查證屬實、定罪量刑證據發生重大變化等等)，可作出暫緩、變更、補充、追加、撤銷量刑建議等恰當方式，增加量刑建議的靈活性與彈性設置：北京市石景山區檢察院在修訂后的《量刑建議試點工作規范》針對訴訟程序和情節的變化。增加了量刑建議的追加、變更、撤銷量刑建議的內容以及相應的審批程序等彈性內容，解決了非主訴承辦人出庭時量刑建議權限問題：揚州市廣陵區檢察院在《機動量刑建議操作規程》中規定，授予公訴人根據庭審中被告人的認罪態度，當庭變更量刑建議的權力。該院將這種做法，稱之為“機動量刑建議”。沒有建立相應的具體制度，如庭前證據交換制度、社會調查制度和認罪協商制度。對多數案件沒有對犯罪嫌疑人進行社會調查，無法全面掌握量刑情節特別是酌定情節。在我國，由于沒有建立完善的庭前證據展示制度，公訴人難以掌握辯方的證據，對于辯護人出示的一些有可能改變量刑的證據、情節，公訴人難以在開庭之前提出量刑建議時予以充分考量和評估，造成控方的量刑建議不準確、不全面。遇到被告人在庭審中翻供，或者先不認罪后在庭審中又認罪的情況，也會造成擬定的量刑建議與實際情形不符，未被合議庭采納。

四、公訴人調整量刑建議的權限與刑事訴訟法修正案(草案)

2011年8月24日第十一屆全國人大常委會第二十二次會議初次審議了《中華人民共和國刑事訴訟法修正案(草案)》(以下簡稱：修正草案)并于9月1日將修正草案全文及說明向社會公布、征求意見。修正草案對檢察機關量刑建議制度雖未明定。但有一些內容，如不得強迫自證其罪，排除非法證據，完善辯護人閱卷權、會面權，證人鑒定人出庭作證，擴大法律援助范圍，增加證據種類，明確公訴案件證明責任和證明標準，擴大適用簡易程序的案件范圍，法庭審理增加量刑辯論等，對公訴人調整量刑建議的權限將產生不可忽視的影響。

以擴大適用簡易程序的案件，人民檢察院應當派員出席法庭為例。修正草案規定適用簡易程序審理的公訴案件，人民檢察院應當派員出席法庭。從立法本意上講，這是為強化制約和檢察職能，對量刑公正是必要的。目前，適用簡易程序的案件一般占公訴案件的40％以上，有的地方甚至占到了50－60％以上，如，成都市基層檢察院適用簡易程序案件數量多、比例高。公訴部門年均辦理簡易程序案件5000余件，占基層院辦理公訴案件總數的50％以上，個別基層院甚至達到60％以上。如果修正草案順利通過，則這個比例總體上還會增加，檢察官出庭公訴率將達100％。在案件多辦案人員少的情況下，這不僅會大幅度增加檢察官出庭公訴的數量和工作負但，也會影響公訴人調整量刑建議的權限。因為一方面。擴大了適用簡易程序的案件范圍，另一方面，又要求人民檢察院應當派員出席法庭，而這需要相應的配套制度和程序，如庭前證據開示、認罪協調，等，在這些缺失的情況下，按照修正草案規定的全案移送，辯護人可以掌握控方的證據材料和量刑情節，而公訴人無法掌握辯方收集的證據材料和量刑情節，隨著出庭公訴案件的增多，庭審中可能會出現更多新的情況。公訴人發現事先擬定的量刑建議不當。根據權限需要進行調整的也會增加。從訴訟活動的角度講，出席法庭。意味著公訴人不僅要宣讀起訴書，也要宣讀量刑建議書，參與對量刑事實的調查和辯論，盡管修正草案七十九規定適用簡易程序審理案件，關于送達期限、訊問被告人、詢問證人、鑒定人、出示證據、法庭辯論等程序環節可以簡化，但簡易程序的剛性審限，會導致公訴人調整量刑建議的權限運行的時空障礙，這些可能對公訴人調整量刑建議的權限造成不利影響問題值得關注和解決，

五、公訴人調整量刑建議的權限之完善

針對上述問題，應采取以下措施，完善公訴人調整量刑建議的權限，以提高量刑建議的準確性，促進量刑程序的改革。實現量刑公正。

(一)公訴人應具有相對獨立的調整量刑建議的權限

2010年8月27日最高人民檢察院在《關于加強公訴人建設的決定》指出，公訴是我國檢察機關核心的標志性職能之一，是法律監督的重要組成部分。國家公訴人是依法行使公訴和訴訟監督權的檢察官，擔負著指控犯罪與訴訟監督的職能。既處在同犯罪斗爭的第一線，又處于訴訟監督的第一線：既是偵查活動的監督者，又是審判程序的啟動者和訴訟活動的糾錯匡正者，對于打擊犯罪，保障人權，維護社會和諧穩定和公平正義發揮著重要作用。這也彰顯了我國公訴及公訴人的重要地位。但是，與法國、德國等國家的檢察官相比，長期以來“我國的檢察官權限過于微小，不符合檢察官的地位。也不能適應檢察工作的需要”。這也包括主訴檢察官在內。實行主訴檢察官辦案責任制。是一項重大的檢察改革，符合司法的規律和公訴的特點，體現了檢察官的相對獨立性，產生了良好的效果。但是，由于各種原因，改革不徹底，甚至有一段時間出現了走回頭路的現象。應引起重視。“今后要實行檢察官責任制，無論是擔任領導職務的檢察官還是沒有擔任領導職務的檢察官都應當有統一的權限，對自己行使權限的行為獨立承擔責任。”因此，公訴人應具有相對獨立的調整量刑建議的權限，公訴人調整量建議的權限屬于檢察權限，涉及檢察內部的權力分配，更多的是對外代表檢察官所在的檢察院行使權力。賦予公訴人相對獨立的在庭審中調整量刑建議的權限，尤其是適當加大主訴檢察官、專門型公訴人和專家型公訴人的這種權力，有利于充分發揮公訴人在公訴工作中的積極作用，依法正確履行法律賦予的公訴及監督職責，提高辦案質量和公訴工作整體水平及公訴公信力，促進司法公正，保證法律統一正確實施。

(二)通過司法解釋規定明確、統一的公訴人調整量刑建議的權限

由于控辯信息不對稱，在庭審中可能出現先前未掌握的、對量刑產生影響甚至重大影響的新情況。公訴人發現事先提出的書面的量刑建議已經失去了根基或不當。對此根據不同的情形進行調整，是必要的。我國學者指出，“考慮到，在庭審過程中案件事實、證據等可能發生的變化，這時需要明確兩項制度：一是在量刑的舉證、質證、辯論結束后，在控辯雙方圍繞量刑情節進行總結時，再由公訴人總結性地陳述量刑建議。這是程序保障。二是賦予檢察官根據庭審情況修正量刑建議的權力，這樣適應庭審中出現的新情況、新證據的要求，否則會影響庭審正常進行?！边@是訴訟請求的調整，兩者缺一不可。筆者對此觀點表示贊成，同時認為，對公訴人調整量刑建議的權限還應進一步明確、統一，以增加量刑建議的權威性和有效性。

為此，建議最高人民檢察院在量刑規范化改革全面推行的情況下，可以司法解釋方式對《量刑建議指導意見》第17條進行補充，明確、統一規定庭審中出現新情況，公訴人調整量刑建議的權限：

一是適用簡易程序審理案件的公訴人調整量刑建議的權限，可以明確為：(1)對由審判員一人獨任審判可能判處三年有期徒刑以下刑罰的案件，出庭公訴人有當庭調整量刑建議的完全處理權限：出庭公訴人不是主訴檢察官的(如助理檢察員、初任檢察官等，后均同)，應在庭后將當庭調整量刑建議的情況向主訴檢察官(如無主訴檢察官則向公訴科(處)負責人，后均同)或檢察長(一般向分管的副檢察長，后均同)報告。(2)對由組成合議庭進行審判可能判處三年以上有期徒刑的案件。出庭公訴人為主訴檢察官(及專門型公訴人、專家型公訴人，后均同)的，有當庭調整量刑建議的完全處理權限；不是主訴檢察官的。應當在申請休庭后提出調整意見報經主訴檢察官批準或檢察長決定調整量刑建議。

二是適用普通程序審理案件的公訴人調整量刑建議的權限，可以明確為：(1)對庭審中被告人具有自首、立功等法定量刑情節，涉及跨刑種，公訴人發現擬定的量刑建議不當需要調整的，應當在申請休庭、延期審理后報經主訴檢察官或檢察長決定調整。出庭公訴的主訴檢察官對自主擬定的量刑建議，可以自主決定當庭調整，但量刑建議系經檢察委員會討論決定的，在庭后應向檢察長匯報當庭對量刑建議調整的情況。(2)對庭審中被告人具有自愿認罪、退賠損失、取得被害人諒解等酌定量刑情節。發現擬定的量刑建議不當需要調整的，出庭公訴的主訴檢察官可以對自主擬定的量刑建議決定當庭調整，但在庭后應將量刑建議當庭調整備案入卷；不是主訴檢察官的公訴人也有權自主當庭調整，但在庭后應就庭審時出現的新情況、新證據和調整量刑建議的情況向主訴檢察官或檢察長匯報。

三是調整后的量刑建議的提出方式，可以明確為：(1)公訴人有權當庭調整的。可以書面或口頭方式提出，如果以口頭方式提出調整量刑建議，而事先是以量刑建議書隨起訴書移送法院的，宜在庭后以書面方式移送法院。(2)公訴人須休庭后報經主訴檢察官批準或檢察長決定調整的，則應以書面方式移送法院。

(三)建立健全有利于公訴人調整量刑建議的權限的相關制度及工作機制

在上述的建議暫時不能做到的情況下，應建立健全認罪協商制度、社會調查制度和證據庭前開示制度，盡可能掌握被告人的量刑情節，包括法定情節和酌情情節，提出確定刑或幅度刑的量刑建議。在當前，尤其要建立庭前證據交換制度，以便控辯雙方根據法定規則能夠相互知悉、交換、查閱各方所掌握的證據材料，“了解原先所不知道的，揭露和展示隱藏起來的東西”，確?？剞q雙方獲得和持有與案件的罪與罰有關的充分信息。為此，建議最高人民檢察院盡快會商最高人民法院、司法部聯合制訂控辯雙方在審查起訴階段相互交換證據及在一審開庭前由法院主持進行證據交換的具體規則。早日建立庭前證據交換制度。

此外，應制定公訴人調整量刑建議的預案?！蛾P于加強公訴人建設的決定》強調“提高出庭公訴指控犯罪能力。提高庭前預測能力，針對案件的重點和爭議焦點，制定周密的出庭預案，對于重大復雜敏感案件要制定臨庭處置預案?！边@里雖未明確要求量刑建議的調整預案制定，但公訴人調整量刑建議實際上就是出庭公訴能力的一種體現，是基于庭審中出現的情況變化，作出的一種權變，是對事先擬定的不當量刑建議的一種調整和修正。在全國推行量刑規范化試點的今天，在制度缺失、授權的權限不明確、統一的情況下，由公訴人制定調整量刑建議的預案，以便準確地反映量刑信息的變化，因審制宜正確決斷、適當調整并提出準確的量刑建議，既是必要的，也是實踐證明行之有效的做法，盡管會增加工作量(這可以通過落實和提高出庭補貼等方法來解決)。為此，建議檢察機關應將公訴人于庭審前公訴準備階段有針對性地制訂好調整量刑建議的預案。作為公訴工作(量刑建議)機制的常態化措施及要求：(1)主訴檢察官出庭公訴的，應當自主制訂調整量刑建議的預案，但量刑建議系經檢察委員會討論決定的，應報請檢察長批準。(2)非主訴檢察官出庭公訴的，制訂調整量刑建議的預案后，應當報經主訴檢察官批準或分管檢察長決定。并可授權公訴人適當的當庭臨機處置權力。