南水北調工程決策經過(一)

整理者按：人類有史以來規模最大的水利工程——中國南水北調工程開工以來，舉世矚目。為使大家更多地了解這一超大型工程，我們特地采訪了國務院南水北調工程建設委員會辦公室原主任張基堯，請他縱談南水北調工程建設的決策經過。

2002年12月27日，朱镕基總理宣布南水北調工程開工，標志著南水北調工程建設正式進入實施階段。南水北調工程是人類有史以來規模最大的水利工程，是有效緩解我國北方地區水資源嚴重短缺問題，構筑“四橫三縱，南北調配，東西互濟”的水資源總體格局，保證我國經濟社會和生態環境協調發展的重大舉措。南水北調工程規劃分東線、中線和西線三部分：東線從長江江蘇揚州段調水，經過江蘇、山東到達河北、天津；中線從湖北丹江口水庫調水，經河南、河北到北京、天津；西線規劃從長江上游調水到黃河上游，供應西北和華北，正在規劃階段。工程總投資5000億元，工期40年至50年，每年向北方調水448億立方米，等于一條黃河的水量。建設南水北調工程，對我國實現全面建設小康社會的奮斗目標，推進經濟社會的可持續發展，具有極其重要的意義。

南水北調工程歷經長期科學論證

我國是水資源非常貧乏的國家，水資源總量為2.8萬億立方米，人均僅2163立方米，只及世界人均占有量的1／4。我國水資源不僅短缺，而且時空分布不均，這進一步加劇了問題的嚴重性。如北京和英國倫敦的降水量差不多，但倫敦是全年均衡分布，而北京集中在夏季三個月，這樣兩個城市的水生態和水資源狀況就完全不同。我國大部分地區夏季7月至9月降雨多，給南方及沿海經常造成洪澇災害，但其他月份水資源短缺嚴重。

20世紀80年代以來，隨著經濟社會的發展，北方地區水資源供需矛盾日趨尖銳。河流斷流，湖泊干涸，地下水過量開采，地面沉降塌陷，水體污染嚴重。一些地區因缺水而導致生態環境惡化，直接危及人民群眾的身體健康。由于缺水，不僅制約北方地區經濟社會的正常發展，也造成較多的生態環境問題。2000年，黃淮海流域的人口、國內生產總值、工業產值、有效灌溉面積、糧食產量均占全國的1／3強，是我國重要的經濟區和糧食、棉花的主產區，具有承東啟西、優勢互補的有利條件，在我國國民經濟與社會發展中占有極其重要的戰略地位。但黃淮海流域水資源總量僅占全國的7.2％，人均水資源量為462立方米，為全國人均的20％，是我國水資源承載能力與經濟社會發展最不適應的地區，資源性缺水嚴重。由于長期干旱缺水，盡管各地特別是黃淮海平原和膠東地區都加大了節約用水的力度，但仍然不得不過度開發利用地表水，大量超采地下水，不合理占用農業和生態用水，以及使用未經處理的污水，由此造成黃河下游斷流頻繁，淮河流域污染嚴重，海河流域基本處于“有河皆干、有水皆污”和地下水嚴重超采的嚴峻局面。黃河、淮河和海河三大流域的水資源開發利用率分別高達67％、60％和超過95％，水資源承載能力與經濟社會發展和生態環境保護之間的矛盾日趨尖銳。特別是海河流域，為了支撐經濟社會的發展，長期過量開發利用地表水。由于平原河道長期干涸，被迫大量超采地下水，全國主要是北方地區，20多年來已累計超采900多億立方米，造成地下水位大面積持續下降。黃淮海流域水資源的過量開發，導致的河湖干涸、河口淤積、濕地減少、土地沙化、地面沉陷以及海水入侵等生態環境問題日趨惡化，嚴重制約經濟社會的可持續發展。在采取節水、污水資源化、挖掘已有工程潛力等多種措施的前提下，經水資源供需平衡分析，黃淮海流域缺水量2010年約為210億至280億立方米，2030年為320億至395億立方米。

長江是我國最大的河流，水資源豐富，年平均徑流量約為9600多億立方米，人海水量約占徑流量的94％以上，有條件從長江流域調出部分水量。因此，為解決北方嚴重缺水問題，從20世紀50年代以來，在黨中央的關心下，國家有關部門就組織各方面專家對南水北調進行了長期勘察調查和規劃研究。

早在新中國成立之初，根據我國水土資源分布的特點，毛主席就提出南水北調的宏偉設想。1952年10月30日，毛主席視察黃河，在聽取黃河水利委員會主任王化云關于引江濟黃設想的匯報后，說：“南方水多，北方水少，如有可能，借點水來也是可以的。”由此第一次提出南水北調的宏偉設想。這年8月12日，為解決黃河流域水資源不足的問題，黃河水利委員會進行黃河源查勘，研究通天河色吾曲——黃河多曲的引水線路。這是研究從長江上游引水濟黃的開始。1953年2月，毛主席乘“長江號”軍艦從武漢至南京視察。19日，在聽取長江水利委員會主任林一山匯報長江治理工作時，毛主席說：南方水多，北方水少，能不能從南方借點水給北方?毛主席還用鉛筆指向地圖上臘子口、白龍江、西漢水，最后指向漢江和丹江口，每一處都問到引水的可能性。林一山一一作了回答。毛主席指示要對漢江引水方案作進一步的研究，要組織人員查勘，一有資料就立即給他寫信。22日，林一山又向毛主席匯報了長江防洪的初步設想。臨別時，毛主席對林一山說：“三峽問題暫時還不考慮開工，但南水北調工作要抓緊。”1958年3月，毛主席在成都召開的中央政治局擴大會議上再次提出引江、引漢濟黃和引黃濟衛問題。同年8月，中共中央在北戴河召開的政治局擴大會議上，通過并發出《關于水利工作的指示》，明確指出：“全國范圍的較長遠的水利規劃，首先是以南水(主要指長江水系)北調為主要目的，即將江、淮、河、漢、海各流域聯系為統一的水利系統規劃。”這是“南水北調”一詞第一次見諸中央正式文獻。1958年到1960年3年中，中央先后4次召開全國性的南水北調會議，制訂了1960年至1963年問南水北調工作計劃，提出在3年內完成南水北調初步規劃要點報告的目標。1959年2月，中國科學院、水電部在北京召開“西部地區南水北調考察研究工作會議”，確定南水北調指導方針是：“蓄調兼施，綜合利用，統籌兼顧，南北兩利，以有濟無，以多補少，使水盡其用，地盡其利”。1958年9月1日，丹江口水利樞紐工程舉行開工儀式。1974年，丹江口水庫初期工程全部完工。1974年1月18日，在赴日本展出的中華人民共和國展覽會國內預展會上，朱德委員長在審查丹江口水利樞紐模型時問：能不能把水引到華北呢?那里缺水。介紹的同志回答：丹江口水庫的重要意義，就是將來通過它調蓄漢江的水引到華北去。目前水庫蓄水位可到157米，漢淮分水嶺是148米，將來完全可以把水引到華北。這是實現毛主席南水北調宏偉理想的一條比較好的通道。

1978年，五屆全國人大一次會議通過的《政府工作報告》正式提出“興建把長江水引到黃河以北的南水北調工程”。1978年9月，陳云就南水北調問題專門寫信給水電部部長錢正英，建議廣泛征求意見，完善規劃方案，把南水北調工作做得更好。同年10月，水電部發出《關于加強南水北調規劃工作的通知》。

改革開放后，我國經濟社會飛速發展，綜合國力日趨雄厚，水利現代科技發展水平不斷提高，面對我國北方地區日益嚴峻的水資源短缺局面，黨中央、國務院站在歷史發展的潮頭，從全局和戰略高度繼續論證南水北調工程。1979年12月，水電部正式成立部屬的南水北調規劃辦公室，統籌領導協調全國的南水北調工作。1980年7月22日，鄧小平同志視察丹江口水利樞紐工程，詳細詢問了丹江口水利樞紐初期工程建成后防洪、發電、灌溉效益與大壩二期加高情況。10月3日至11月3日，根據中國科學院和聯合國大學協議，聯合國大學比斯瓦斯博士等8位專家，聯合國一位官員，我國水利部、高等院校、科研部門的專家、教授、工程技術人員共60多人，對南水北調中線和東線進行考察，并在北京舉行了學術研討會。經過考察和討論，專家們認為南水北調中線和東線工程技術上可行。聯合國專家建議在經濟和環境方面補充研究南水北調問題。1982年2月，國務院批轉《治淮會議紀要》，提出在淮河治理中實現南水北調工程的任務，并把調水人南四湖的規劃列入治淮十年規劃設想。1983年3月28日，國務院以[83]國辦函字29號文，將《關于抓緊進行南水北調東線第一期工程有關工作的通知》發給國家計委、國家經委、水電部、交通部，江蘇、安徽、山東、河北省人民政府，天津、北京、上海市人民政府。1985年3月11日至12日，萬里副總理、李鵬副總理主持召開治淮會議，對南水北調東線工程也進行了討論。會議指出，由于種種原因，東線第一期工程設計任務書提出的時間推遲了，現應抓緊。會議基本同意淮河水利委員會提出的該工程設計任務書，由水電部報國家計委審批。1988年6月9日，國務院總理李鵬在國家計委報告上批示：同意國家計委的報告，南水北調必須以解決京津華北用水為主要目標，按照誰受益誰投資的原則，由中央和地方共同負擔。11月，國務院副總理鄒家華視察丹江口水利樞紐并了解丹江口水庫引水至華北的規劃。陪同視察的有湖北省省長郭樹言、水利部部長楊振懷、水利部副部長張春園、長江水利委員會主任魏廷琤等同志。鄒家華同志題詞：開發漢江，造福人民。

進入90年代后，1991年3月召開的七屆全國人大四次會議通過的《國民經濟和社會發展十年規劃和第八個五年計劃綱要》，明確提出“‘八五’期間要開工建設南水北調工程”。1992年10月12日，江澤民總書記在中國共產黨第十四次全國代表大會的報告中說：“集中必要的力量，高質量、高效率地建設一批重點骨干工程，抓緊長江三峽水利樞紐、南水北調、西煤東運新鐵路通道等跨世紀特大工程的興建。”1995年6月6日，李鵬總理主持召開國務院第71次總理辦公會議，研究南水北調問題。這年12月，南水北調開始全面論證。1996年3月，根據1995年國務院第71次總理辦公會議研究南水北調問題會議紀要的精神，經國務院領導同志批準，成立南水北調工程審查委員會，鄒家華副總理任審查委員會主任，姜春云副總理、陳俊生國務委員、全國政協錢正英副主席任審查委員會副主任，何椿霖、陳錦華、甘子玉、葉青、鈕茂生、陳耀邦、王武龍等任常務委員。委員由中央和國務院有關部委，科研設計、咨詢單位，大學，南水北調工程規劃責任單位，淮河、長江、黃河水利委員會，以及北京、天津、河北、河南、湖北、陜西、山東和江蘇八省市主管副省市長、計委和水利廳局負責同志組成，共86人，另聘專家40余人參加專題審查工作。1999年6月，江澤民總書記在黃河治理開發工作座談會的講話中指出：“為從根本上緩解我國北方地區嚴重缺水的局面，興建南水北調工程是必要的，要在科學選比、周密計劃的基礎上抓緊制定合理的切實可行的方案。”

確定“三先三后”的建設總體指導原則

1996年我調到水利部工作，了解到當時水利部內部在南水北調怎么調水的問題上有很多意見分歧。南水北調工程與三峽工程不同，三峽爭論的焦點是建與不建的問題，而南水北調工程是如何建的問題，也就是說大家都認為需要建這項工程。但是怎么建?一部分人建議先建設東線，一部分人要求先建中線。東、中線的爭論持續了多年，主要原因是當時國家的財力有限，不可能兩者同時建設。我記得一次在京西賓館開會，那時候國務院成立了南水北調規劃審查委員會，鄒家華同志是主任。他主持會議，會上兩種意見爭執不下，最后不了了之。因此，水利部當時面臨的問題，就是怎么樣才能夠對南水北調早一點兒形成統一的意見，開工建設。1998年南方的大洪水給我們新的啟示是：不僅要加強防汛工程的建設，還要利用洪水資源給北方多補水，在減少南方洪澇災害的同時，兼顧北方對水資源的需求。隨后，南水北調工程規劃開始有序展開。現在回過頭來看，20世紀90年代末至新世紀之初這段時間，是南水北調工程規劃論證發展最快、目標最明確的階段，在黨中央、國務院的直接領導下，水利部對南水北調工程原來的工作進行了認真梳理，既充分借鑒，又有創新。

2000年6月，經過數十年研究，南水北調工程總體格局定為東、中、西三條線路，分別從長江流域上、中、下游調水。東線工程：從長江下游揚州抽引長江水，利用京杭大運河及與其平行的河道逐級提水北送，并連接起具有調蓄作用的洪澤湖、駱馬湖、南四湖、東平湖。出東平湖后分兩路輸水：一路向北，在位山附近經隧洞穿過黃河；另一路向東，通過膠東地區輸水干線經濟南輸水到煙臺、威海。中線工程：從丹江口水庫陶岔渠首閘引水，沿唐白河流域西側過長江流域與淮河流域的分水嶺方城埡口后，經黃淮海平原西部邊緣，在鄭州以西孤柏嘴處穿過黃河，繼續沿京廣鐵路西側北上，可基本自流到北京、天津。西線工程：在長江上游通天河、支流雅礱江和大渡河上游筑壩建庫，開鑿穿過長江與黃河的分水嶺巴顏喀拉山的輸水隧洞，調長江水人黃河上游。西線工程的供水目標主要是解決青、甘、寧、內蒙古、陜、晉等6省、自治區黃河上中游地區和渭河關中平原的缺水問題。

2000年9月27日，國務院總理朱镕基在中南海主持召開座談會，聽取國務院有關部門領導和各方面專家對南水北調工程的意見。李嵐清、溫家寶、王忠禹、錢正英等出席會議。就是在這次會議上，朱镕基總理提出南水北調工程建設的“三先三后”的總體指導原則，即“先節水后調水、先治污后通水、先環保后用水”，明確要求南水北調工程的規劃與實施必須建立在水資源合理配置的基礎上。在這次座談會上，水利部部長汪恕誠、中國國際工程咨詢公司董事長屠由瑞、國家計委副主任劉江，就南水北調中的有關問題進行了匯報。他們全面匯報了近年來有關部門和專家對南水北調工程的調研論證和工程實施意見，并對東、中、西線三個調水方案進行了分析比較。張光斗、何璟、潘家錚、黎安田、鄂竟平、寧遠等在會上發了言。他們一致認為，南水北調工程勢在必行，應盡快開工建設。他們對南水北調工程的總體布局、建設原則、實施步驟，以及需要注意解決的一些重要問題，提出了許多很好的意見。朱镕基總理在聽取部門匯報和專家的意見后作了講話，他說，北方地區特別是華北地區缺水越來越嚴重，已經到了非解決不可的時候。實施南水北調工程是一項重大戰略性措施，黨中央要求加緊南水北調工程的前期工作，盡早開工建設。國務院將按照這個要求，周密部署，精心組織，加快工作進度。朱镕基總理說，解決北方地區水資源短缺問題必須突出考慮節約用水，堅持開源節流并重、節水優先的原則。目前，我國一方面水資源短缺，一方面又存在著用水嚴重浪費的問題。許多地方農田澆地仍是大水漫灌，工業生產耗水量過高，城市生活用水浪費驚人。因此，在加緊組織實施南水北調工程的同時，一定要采取強有力的措施，大力開展節約用水。要認真制定節水的規劃和目標，絕不能出現大調水、大浪費的現象。關鍵是要建立合理的水價形成機制，充分發揮價格杠桿的作用。逐步較大幅度提高水價，是節約用水的最有效措施。現行的水價過低，既不利于節約用水，也不利于供水事業的發展，必須堅決改革，理順供水價格，促進節約用水。朱镕基總理說，水污染不僅直接危害人民的生活和身體健康，影響工農業生產，而且加劇水資源短缺，使有限的水資源不能充分利用。在開展南水北調的規劃和實施過程中，必須加強對水污染的治理，如果不治理水污染，那么調水越多污染越重，南水北調就不可能成功。一定要先治污，再調水。朱镕基總理說，在規劃和實施南水北調工程中，要高度重視對生態環境的保護，這個問題非常重要。生態平衡一旦遭到破壞，就會造成難以挽回的后果。特別是對于調出水的地區，要充分注意調水對其生態環境的影響，一定要在周密考慮生態環境保護的條件下才能實施調水工程。朱镕基強調，南水北調工程的實施勢在必行，但是各項前期準備工作一定要做好。關鍵在于搞好總體規劃，全面安排，有先有后，分步實施。同時，要認真搞好配套工程的規劃和建設。加快南水北調工程建設，現在條件基本具備。近期開始分步實施，經濟實力可以承受。同時，加快一些重大基礎設施建設，既可以有效拉動國內需求，開拓傳統產業市場，又可以為經濟持續發展增加后勁，促進經濟良性循環。

在朱镕基總理提出明確要求后，我們就在原來規劃的基礎上做了相應調整，進行了重新編訂。在編訂工作過程中主要做了四項工作：

第一項工作，因為朱镕基總理提出要先節水，我們就對中、東線沿線44個城市重新編制了水資源規劃。水資源規劃是在節水的基礎上編制，就是看2010年、2015年、2020年、2030年節水治污以后，節約了多少水。就我們現在做的南水北調這個規劃，實際上是解決在節水、治污、挖掘北方水資源潛力前提下的缺水量。我們在專門編制南水北調節水規劃的同時，還有一個專門治污規劃。以北京為例，我們以2002年為設計水平年，2010年至2020年為初期年，2020年至2030年為中期年，2030年至2050年為長期年。2010年缺水量7億立方米，2030年缺水量17億立方米，其他沿線城市也都經過詳細規劃測算。我們當時考慮的就是必須將南水北調工程建立在落實節水規劃的基礎上。治污(也即水的再利用)這套規劃也要落實。治污后的中水要作為水資源充分利用。有一些同志總是說，你們南水北調是借水，不是節水。實際上我們做規劃是建立在節水的基礎上，南水北調是在節水以后的一種補充，是對治污回用的一種補充。我們還按照南水北調在水量的選擇上要本著適當從緊的原則來測算調水總量。這一要求的前提，還是要盡量節約用水。因為調水越多，必然會出現污水越多的情況。經過充分研究論證，南水北調總體規劃中，中線調水量由原規劃145億調整為130億立方米，其中還包含了每年超采69億立方米地下水的水量，體現了節水優先的原則。

第二項工作，把水污染的治理和調水工程緊密結合起來。根據朱镕基總理提出的先治污后通水的要求，我們編制了南水北調東線治污規劃。因為東線京杭運河水質很差，必須進行全面治理，在規劃中提出了明確的治理目標，明確了治理責任，制定了治污方案，把治污資金納入到南水北調的總體規劃中去，也就是說，南水北調不僅僅是一個工程規劃，還是一個綜合規劃。對南水北調的中線保護，當時沒有納入到總體規劃里面，是后來單獨批復的，并納入南水北調總體可行性研究報告中。

第三項工作，南水北調前期規劃階段對中、東線誰先建設的爭議很大。根據山東、天津、北京、河北等缺水區的強烈要求，結合我國當時的經濟實力，經研究，水利部提出南水北調統一規劃分期建設的意見，即東線分三期，中線分二期，西線后續建設。根據北方缺水的情況，率先在東線和中線同時開工建設第一期工程，這樣也就把原來的爭論化解了。東線工程建設中的前提是把污染治理好。山東是南水北調的受水區，但它境內的運河兩岸又是污染較重的地區。因此必須先治理好污染，不治理好即使調來長江水也沒法使用。由于東線一期工程加大了污水治理力度，使水質達到地表水Ⅲ類的標準，這也就為東線二期工程延伸供水到河北、天津創造了條件。中線一期工程送水到河南、河北、天津、北京，調水95億立方米。其中，河南37，7億立方米，河北34，7億立方米，北京12，4億立方米，天津10，2億立方米。根據丹江口水庫來水情況和中線受水區節水治污及對水資源的需求，適時開工建設二期工程。

第四項工作，對南水北調工程的建設管理體制和運行機制提出新的要求。在以前的規劃中，都是把南水北調工程當做政府工程，就是中央出錢、地方用水。隨著市場經濟理念的不斷深化，人們認識到，南水北調不能用完全計劃經濟的思路，所以我們首先在南水北調工程中積極探索和逐步建立水的準市場配置機制和管理體制，供水的目標定位為向城市供水，按照還貸、保本、微利的原則收取水費。改變城市長期擠占農村用水的狀況，把為農民服務的水庫和水量交還給農村農民。現在看來這個原則符合城市和農村協調發展的理念。在這個前提下，我們提出，南水北調的性質定位要符合政府宏觀調控，準市場機制運作，現代企業管理，用水戶參與的思路，按照產權明晰的現代企業制度建立南水北調基金、組建管理機構等。

這年10月，黨的十五屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》要求：“加緊南水北調工程的前期工作，盡早開工建設。”10月16日，《人民日報》刊發國務院南水北調工程座談會的情況，并發表評論員文章《抓緊實施南水北調工程》。

2002年8月19日，在考察南水北調中線工程后，國務院副總理溫家寶主持會議，聽取國家計委、水利部關于南水北調工程總體規劃工作情況匯報。23日，朱镕基總理主持召開國務院第137次總理辦公會議，聽取關于南水北調工程總體規劃的匯報。會議審議并通過《南水北調工程總體規劃》，原則同意成立國務院南水北調工程領導小組，決定江蘇三陽河、山東濟平干渠工程年內開工。10月9日，朱镕基總理主持召開國務院第140次總理辦公會議，批準丹江口水庫大壩加高工程的立項申請，要求抓緊編制丹江口水庫庫區移民安置規劃。第二天，江澤民總書記主持召開中共中央政治局常務委員會會議，聽取國家計委主任曾培炎和水利部部長汪恕誠受國務院委托作的南水北調工程總體規劃匯報，審議并通過經國務院同意的《南水北調工程總體規劃》。24日、25日，我代表水利部并國家計委分別向全國人大常委會財經委、環資委、農委以及政協全國委員會匯報了南水北調工程總體規劃。這些部門代表全國人大、全國政協聽取匯報后，提出了一些具體的意見。我們據此對規劃作了修改，于10月底再次報國務院。12月23日，國務院正式批復《南水北調工程總體規劃》。與此同時，我們著手準備舉行南水北調工程的開工儀式。考慮到馬上要換屆了，因此決定把舉行開工典禮的時間定在年前。12月27日，南水北調工程開工典禮在人民大會堂和江蘇省、山東省施工現場三地同時舉行，江澤民同志給工程開工發來賀信，賀信指出：“興建南水北調工程，對緩解我國北方水資源嚴重短缺的局面，推動經濟結構戰略性調整，改善生態環境，提高人民群眾的生活水平，增強綜合國力，具有十分重大的意義。”開工典禮由國家計委主任曾培炎主持，國務院總理朱镕基在人民大會堂主會場宣布工程正式開工，國務院副總理溫家寶發表講話，代表黨中央、國務院對工程開工表示熱烈的祝賀。這標志著南水北調工程正式進入實施階段。(待續)

(責任編輯 李樹泉)