南海“斷續線”前世今生

本文所探討之“斷續線”，系指中國及其他一些國家的地圖在南海海域所標繪的幾段斷續的國界線，也稱“九段線”、“U形線”、“傳統海疆線”等。一般認為，中國在南海的海洋權益基于此線，但對“斷續線”的法律地位和性質，以及中國在此線內究竟應該享有何等權益，則莫衷一是。本文試就此提出看法。

“斷續線”的由來

南海“斷續線”的由來與沿海國海洋權益意識的加強和現代海洋法律制度的發展密不可分。20世紀上半葉，在全球性的擴大海洋管轄權的歷史背景下，中國“水陸地圖審查委員會”詳細列出了南海的島、礁、灘、沙，對中、英文地名進行了審定，并于1935年4月出版了《中國南海島嶼圖》，確定中國最南疆域在北緯4度。中國政府以出版地圖的方式，宣示了對南海諸島的主權。

為了使確定的南海領土范圍具體化，內政部方域司繪制、國防部測量局代印了《南海諸島位置圖》。該圖從北到南標注了東沙群島、西沙群島、中沙群島和南沙群島4組島礁，并從北部灣中越陸地邊界向海至臺灣省東部，包括4組群島在內，以國界線的表示方法標繪了11段斷續的線，最南端在北緯4度，曾母暗沙標在線內。

1948年2月，中國政府首次公開出版發行了《中華民國行政區域圖》，在南海海域標繪了上述4組群島的位置，并在其周圍繪有11條斷續的國界線畫法的線段。根據該線，中國疆域最南至北緯4度。這是中國政府對南海諸島主權意識首次進行的正式的圖示表達。對此，國際上包括周邊國家沒有明確表示反對。

1949年中華人民共和國成立以后，在所出版的地圖上基本上沿襲了“斷續線”表示中國的權屬范圍。1953年去掉了北部灣的兩段，其他各段線的位置也有調整。現今所謂之“九段線”，系指位于南海的9條“斷續線”。如果加上臺灣島東部的一段，現在的“斷續線”一共有10段。

“斷續線”自民間流傳、公認到政府公布、宣告，半個多世紀以來其法律性質和地位不斷豐滿完善。同時，各段線的位置也發生了小幅度的變化，說明了歷屆中國政府對此線的繼承和沿用及國家權力的行使。

1998年6月26日，第九屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議通過并頒布的《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》（簡稱“專屬經濟區和大陸架法”）第14條規定：“本法的規定不影響中華人民共和國享有的歷史性權利。”一般認為，此系針對南海而言。

變化的“斷續線”

南海“斷續線”公布以來，歷屆政府一直沿用。但幾十年來地圖上各段線的位置還是有所變化的，新、舊線各段的位置并不完全重合，表現出多種關系：

（1）新、舊線相互銜接，順時針方向位移，如西部首段；（2）新舊線相互平行，有外擴，如南部曾母暗沙附近；（3）新、舊線相互平行，有內縮，如呂宋島東、萬安灘西；（4）新線在舊線的延伸線的位置上，如東南海域處；（5）關鍵區域新、舊線位置完全改變，如臺灣島東南處；（6）舊線各段長度較長，一般在130~210公里之間，且長度變化較大，不規則，新線長度較短，一般在120~130公里之間，長度變化不大，較為規則；（7）新、舊線之間的距離最近的為18公里左右，最遠的333公里左右。

通過使用現代技術手段反演計算，“斷續線”的各段線基本上都與兩側各突出點距離相等。可以認為，“斷續線”是基于南海最外緣島礁與鄰國的等距離線劃定的。這一結論也與當年參與編繪地圖的王錫光先生的回憶---“斷續國界線劃在我國和鄰國的中間線的位置上”---相吻合。

“斷續線”的發展變化，說明歷屆中國政府對南海管轄權和行政權的繼承和行使。雖然新、舊“斷續線”的各條線段有著空間位置上的差異，但無論新線還是舊線，所包圍的島、礁、灘、沙在范圍上是一致的，顯示出中國南海領土主權范圍的歷史延續性。

2001年國家測繪局編制的《中國國界線畫法標準樣圖》（1:1000000），是中國政府對“斷續線”的法定表示。南海的9條“斷續線”中有6段為弧線，3段為直線。而1947年公布的“線”，基本均為弧線。這說明時至今日，“斷續線”仍在發展中，中國政府行使權力仍在延續和進行中。

綜上所述，自1949年中華人民共和國政府成立以來，對南海諸島的主權問題，一直是堅持包含有歷史性因素內涵的“向來”、“歷來”屬于中國的立場的。基于傳統的“陸地統治海洋”的國際法理，隨著國際法、海洋法關于國家海洋管轄權的發展，對南海諸島的權利自然也隨之發展而包括“附近海域”，以及“相關海洋權益”。但是，歷屆中國政府的所有法律文件從未明確解釋“斷續線”的含義，也從未要求整個“斷續線”內海域的主權。而中國政府關于外國船舶、飛機在南海國際航道的航行、飛行自由和安全的立場，則進一步證明“斷續線”內的海域，未被認為是中國的內水。關于南海航行自由的立場，說明中國政府也不認為線內水域屬于中國的領海。盡管“斷續線”采用國界線的表示方法，但也不能由此得出線內水域即為領土組成部分的結論。而未定國界當然不同于已定國界，在表示方法上的差異在于標繪符號，而不是斷續與否。

國民政府畫“線”的目的與作用

1947年4月14日，國民政府內政部與國防部、外交部、海軍總司令部等部門人員磋商討論，闡明畫“線”的目的與作用問題。討論結果是：

“（一）南海領土范圍最南應至曾母灘，此項范圍抗戰前我國政府機關學校及書局出版物，均以此為準，并曾經內政部呈奉有案，仍照原案不變。（二）西南沙群島主權之公布，由內政部命名后，附具圖說，呈請國民政府備案，仍由內政部通告全國周知，在公布前，并由海軍總司令部將各該群島所屬各島，盡可能予以進駐。（三）西南沙群島漁汛瞬屆，前往各群島漁民由海軍總司令部及廣東省政府予以保護及運輸通訊等便利。”內政部將討論內容以公函的形式發至廣東省政府，“函請查照辦理”。公函事由為“西南沙群島范圍及主權之確定與公布”。

在1947年10月內政部給國民政府主計處呈送有關疆界各項資料的函件中，附有“我國四至地點及其經緯度”資料，其中極南點為北緯4度的南沙群島曾姆暗沙（現名曾母暗沙，下同），進一步佐證上述文件所言南海領土范圍。

上述文件至少說明：（1）南海領土范圍，在政府機關、學校、書局等政府部門、學界、公眾中，早已明確，在內政部也已經記錄在案，“公函”之時只是再次確定之日。（2）確定與公布的是西沙、南沙群島的范圍和主權，并未明確要求整個西沙、南沙海域。（3）確定南海領土范圍最南點在北緯4度的曾母暗沙，位于“斷續線”以內。（4）要求海軍盡可能進駐各島，以實際控制的方式，體現主權的行使。（5）要求軍隊及地方政府對漁民進行保護和給予運輸通訊等便利，說明對此海域生物資源的權利。在此基礎上，1948年2月，民國政府內政部方域司出版了《中華民國行政區域圖》，這是南海11段“斷續線”首次以官方名義向世界公布。1949年中華人民共和國成立后，也基本上延續此線，只是改11段為9段。應該說，“斷續線”反映了歷屆中國政府對南海的立場和權利主張。

對“斷續線”的認識

南海的9條“斷續線”，既是前人留下的寶貴遺產，也使后人面臨困惑。首先在稱呼上不統一 ，有“斷續線”、“九段線”、“U形線”、“島嶼歸屬線”、“斷續國界線”、“傳統海疆線”、“歷史性權利線”等。更主要的是在法理上對該線的性質有不同的理解，歸納起來，主要有四種解釋：

第一，該線確定了線內島嶼及附近海域歸屬中國，是中國領土的一部分。中國政府的一貫立場也是“中國對南沙群島及其附近海域具有無可爭辯的主權”。

第二，認為該線是“歷史性所有權”的范圍線，中國要求的是線內的歷史性權利，包括島、礁、灘、沙的主權和海域一切自然資源的主權權利。海域的法律地位大致相當于專屬經濟區，保留他國航行、飛越、鋪設海底電纜和管道等三項自由。

第三，臺灣一些學者持“歷史性水域線”的觀點，認為中國不僅對線內的島、礁、灘、沙及海域享有歷史性權利，而且線內的整個海域是中國的歷史性水域。

第四，該線是國界線，理由是該線用國界線標示，表示“中外之界”，線內屬中國，線外屬鄰國或公海，而且該線位于中國與鄰國間中間線的位置上，說明南海諸島的范圍或外界。

如前所述，民國政府畫線的本意，應該是確定和公布西沙、南沙群島的范圍和對西沙、南沙群島的主權。歷屆中國政府從未明確此線即“中外之界”。中華人民共和國政府一直以來所主張的是對島礁及其附近海域的主權，實際上從未主張和行使對線內全部海域的主權，而且中國政府還表示，“不影響外國船舶和飛機按照國際法通過南海國際航道的航行、飛行自由和安全”。

但是，從舊政府到新政府，對這條“斷續線”都是有圖示無解釋，對“附近海域”也從未明示其具體范圍。同時，標有“斷續線”的《南海諸島位置圖》公開發行后，不僅在當時，繼而幾十年間國際社會默示無異議，構成默示的同意和承認。不僅如此，一些國家出版的地圖也在南海諸島位置上全部或部分地作相同標繪，如日本、東德、蘇聯、匈牙利、波蘭、法國。此外，相當多國家的地圖，把南海諸島全部或部分標注歸屬中國。

綜上所述，至少有一點是清楚的，這條“斷續線”自產生以來，在歷史和現實中發揮了一定的作用：明確表示了歷屆中國政府對線內島礁及其附近海域的主權主張，對線內海洋資源的權利。同時，為后人解釋、解決南海問題留有余地。在當時及其后相當長的時間內，得到國際社會的默示承認。

“斷續線”與相關“線”的關系

“斷續線”自產生以來，已有相當長的歷史。作為一種權利主張的范圍和表示方式，與其他“線”之間的關系需要明確。

“斷續線”不同于中國專屬經濟區和大陸架范圍線。

專屬經濟區是《海洋法公約》對國際海洋法律制度的主要貢獻之一。沿海國可以主張從領海基線算起不超過200海里的海域范圍，對其中的自然資源享有主權權利；大陸架是沿海國陸地領土的自然延伸，不到200海里的可以擴展到200海里。這兩種海洋區域的范圍都是從領海基線起算。目前，我國還沒有公布在南沙的領海基線。即便將來確定了南沙海域的領海基線，也很難設想所確定的界限會與“斷續線”完全重合。這樣就產生了我國在南沙海區主張的專屬經濟區和大陸架范圍線與“斷續線”的關系問題。

事實上，中國對“斷續線”內海域的權利與專屬經濟區和大陸架權利，是性質不同的兩個問題。專屬經濟區和大陸架的主張是以《海洋法公約》為法律依據的，“斷續線”的主張依據的是權利的法律性和歷史性（是故，有人稱之為“歷史性權利”），二者之間沒有也不需要有必然聯系。對專屬經濟區和大陸架的主權權利，與在“斷續線”內的權利是兩個不同的概念。作為《海洋法公約》締約國，我國可以主張在南沙海區的專屬經濟區和大陸架；出于相對充分的歷史和法理依據，我國也可以堅持對南海諸島及其附近海域的主權。主張專屬經濟區和大陸架是《海洋法公約》賦予沿海國的海洋權利，不取決于“歷史性”或“歷史性權利”。“斷續線”的產生遠遠早于以《海洋法公約》為代表的現代海洋法律制度，其存在和地位不因《海洋法公約》而受到影響。這兩條線法律性質不同，現實作用各異，應該并行不悖。

周邊國家的專屬經濟區和大陸架主張不能侵犯中國在“斷續線”內的權利

近年來，南海周邊國家都宣布了專屬經濟區和大陸架主張，與中國“斷續線”內海域有重疊，而且重疊區面積很大。不僅如此，個別國家還將其單方面主張的專屬經濟區所及海域內的島、礁、灘、沙宣布為己有，而這些島、礁、灘、沙的主權屬于中國，歸屬早已明確。《海洋法公約》賦予沿海國的是海洋權益，不是領土主權。周邊國家的專屬經濟區和大陸架主張，不能侵犯我國“斷續線”內島嶼及其附近海域的主權，以及其他有充分歷史的權利。通過主張專屬經濟區，以海洋法賦予的海洋權利否定國際法確定的領土主權，是本末倒置、法理不通的。

我國1998年頒布的《專屬經濟區和大陸架法》第14條指出：“本法的規定不影響中華人民共和國享有的歷史性權利”。這一規定清楚地表明了我國政府的立場：不因專屬經濟區、大陸架等海洋區域制度的建立而放棄中國在周邊海域可能享有的“歷史性權利”。盡管該法并沒有進一步明確“歷史性權利”的具體含義，但為主張“歷史性權利”留下了適當空間。

國內學界多將“斷續線”與“歷史性權利”相聯系。我國在南海海域有相當廣泛的權利，這種權利也有相當長的歷史。有一種觀點認為，我國在南海享有歷史性權利，其內容可以比照《海洋法公約》關于沿海國對專屬經濟區的權利，并以《海洋法公約》的有關條款佐證之。然而“歷史性權利”的概念來自習慣國際法，沿海國對專屬經濟區的權利來源于以《海洋法公約》為代表的現代海洋法律制度。既屬“歷史性權利”，其確立當然要早于《海洋法公約》建立的新海洋法律制度，其內容也應早已明確。如何從后者中找到前者的依據？前者的內容又有何必要“比照”后者？這是有待進一步研究的問題。

“斷續線”與《海洋法公約》相結合，維護我在南海的海洋權益

“斷續線”的由來及演變的歷史說明，20世紀40年代，中國政府在民間廣為人知的情況下，確定并公布了西沙、南沙群島的范圍和主權。首次以政府的名義，通過公開出版發行地圖的方式，向世界表明這種主權的宣示。

中華人民共和國政府繼承和發展了既往政府對南海權利主張的立場，屬于國際法上政府的繼承。新政府進一步明確了中國在南海的權利要求是對“南海諸島及其附近海域的主權”，及對上述海域內自然資源的所有權，從未對整個海域提出主權要求，并呼吁有關周邊國家維護南海地區的航行安全。“斷續線”各段線的位置也不是一成不變的，這種變化體現了歷屆中國政府對“斷續線”的繼承和對權利的行使。

中國在南海以“斷續線”為標志的權利，有半個多世紀的歷史，早在以《海洋法公約》為代表的現代海洋法律制度的進一步發展和確立之前就已經產生并得到公認，新海洋法律制度的確立不能否定一個國家既有的權利。以《海洋法公約》賦予沿海國主張和劃定專屬經濟區和大陸架的海洋權利，否定中國有相當長歷史的在南海的權利，是不能成立的。中國根據《海洋法公約》主張對專屬經濟區和大陸架的主權權利，與來自“斷續線”的有一定歷史的權利并不矛盾，可以并行不悖.根據《海洋法公約》，作為沿海國，我國在南海享有的主權權利，和以“斷續線”為標志的有一定歷史的權利，覆蓋了我國一貫主張的在南海的海洋權利，不存在將“斷續線”內的權利比照其他制度的必要性。我國在南海享有的對專屬經濟區和大陸架的主權權利，來自于《海洋法公約》，與“歷史性”也沒有關系。兩種權利體系和內容可以部分重疊，但并不矛盾。

事實上，正是我國在南海的“斷續線”和《海洋法公約》賦予沿海國的權利，構成我國在南海的權利基礎，形成對南海海洋權利的“權利體系”。我國在南海的海洋權益由不同層級的權利組成，總體來說是“對南海諸島及其附近海域的主權及對自然資源的主權權利”，具體而言包括：對領海基線以內水域作為內水的主權，對島礁領海的主權，對符合《海洋法公約》規定條件的島礁的專屬經濟區和大陸架的主權權利，對“斷續線”以內（專屬經濟區以外）海域自然資源的權利。

南海的這條寶貴的“線”，是經過近百年的歷史形成的，不僅有歷史的依據，也符合國際法，與包括《海洋法公約》在內的現代海洋法律制度并不矛盾。要中國擦掉這條線的主張是站不住腳的。

（文章源自《中國邊疆史地研究》2005年6月，第15卷第2期，原文有刪節，大標題為編者所加）