保障房“更上層樓”

7月21日，北京暴雨。

潘玉林坐在三室一廳的房子里，倒上一杯茶，看著窗外的滂沱大雨。這是第一次，他不用為房子漏雨而擔心。如果是在以往，他可能忙著往房頂上鋪油氈，或者往裂開的墻縫塞土，地上還要放上一個盆接水。

這是門頭溝采空棚戶區改造定向安置房，是北京市最大規模的棚戶區改造項目，涉及居民3.1萬戶、8.5萬人。

棚戶上樓

2011年6月，中共中央政治局常委、國務院副總理李克強曾經來到這里，考察棚戶區改造的進程。這里的居民張進芹記得，當李克強來到自己家里時，由于房間很小，站不下很多人，她不得不站在門口。

這是一個由一間臥室和一個客廳組成的建筑。始建于上世紀50年代，當時由石頭和土砌成，90年代翻新改成了磚房。每個在門頭溝煤礦上班的礦工，可以分到一間臥室加上半間客廳。

上世紀五六十年代，中國城鎮的住房制度，實行的是實物分配加低租金分配。由于政治運動頻繁，經濟發展乏力，政府無錢投入住房建設，居民的住房條件不升反降。到1978年底，中國城鎮人均住房面積，由建國初的4.5平方米，下降到3.6平方米。

門頭溝曾是全國五大無煙煤產地之一。上千年的開采歷史，造成了這里約7平方公里的采空區。由于地下采空，房屋地基下沉，墻體開裂，C級和D級危房占40%以上。李克強去年曾經造訪的劉金生家，就有一道因地基沉降出現的墻體裂縫。

棚戶區的房子原本沒有廚房。張進芹建了一個臨時廚房，再在幾個建筑上搭上點東西，就成了一個小院。

院子里沒有廁所，公廁在幾十米以外的地方。每天早上，居民群起如廁，廁位馬上緊張起來，女廁有時候要等很長時間；到了冬天，北風勁吹，路面濕滑，老人如廁成了一個難題。

在丈夫去世以后，張進芹和公婆、兒子住在這個院內。公婆住里間，她和兒子住客廳。隨著兒子一天天長大，狹小的空間變得越來越不方便。

這在潘玉林家里更為明顯。他有三個女兒、一個兒子。在通常情況下，四個孩子要擠在一張床上。實在擠不下，只好打地鋪。

在這個有限的空間內，還要擺放一些煤塊或煤球。燒飯靠它，冬天取暖也靠它。在這個7平方公里的區域內，一到冬天，整個棚戶區的上空就煙霧繚繞。在這種煙熏火燎中長大的孩子，下意識地選擇逃離這個區域。

碰到陰雨天，日子就更加難熬。在上世紀90年代翻新之前，這些土坯房子沒有幾個不漏雨。一到下雨天，就得全家人出動。有的拿臉盆，有的拿雨氈，還有的往漏雨處糊泥。

這些經歷，已經成為潘玉林提心吊膽的回憶。現在一到下雨天，他愛人還會下意識地緊張。7月21日下大雨那天，她東瞅瞅，西望望，說這下好了，不會漏雨了，除非整座樓漏雨。

潘琳現在的房子有三室一廳，80平米。這比原來平房的面積多出三倍。按照棚戶區改造的政策，政府先花了一筆錢把他的房子買下來。這筆錢除了夠他買下這套安置房之外，還能剩下幾萬塊錢作為裝修費。

5月6日搬家時，孩子們建議把原來的舊家具全扔掉，換上一套新的，潘玉林答應了。

現在，每天早上，他和愛人都會早早起來，圍著尚未竣工的小區轉一圈。再過兩年，北京第一條磁懸浮地鐵S1就要開通，終點站就設在離小區不遠的地方。出門不遠有個菜市場，菜種很齊全。現在老伴一天要去兩趟菜市場，不一定買菜，就是去看看。原來他們住在棚戶區山坡上的時候，去一趟菜市場要走1里多路。出門坐趟車，也要走20多分鐘。

張進芹家平房面積不到60平方米，分了兩套小兩居，都是60平方米，一個在龍泉，一個在黑山。前一個已經封頂，目前正在搞設施配套，最遲今年年底交房；后一個剛剛開建，初定于2014年交房。

由于公婆都上了年紀，為了看病方便，她選了離醫院較近的龍泉和黑山，沒有選交房較早的石門營。

第一套房子交付后，張進芹就能搬出現在租住的房子了——這是一間10平米左右的平房，吃住都在里面，夏天悶熱得厲害。讀大專的兒子暑假回家后，房間顯得愈發局促，母子倆不得不擠在一張床上。

按照棚戶區安置政策，在舊房被拆遷、新房交付之前，每月按交房的房型給予一定的租房補貼：一居1200元，兩居1500元，三居1800元。《中國新聞周刊》記者調查發現，很少有人舍得拿這個錢去租樓房，大部分租的是每月四五百元一間的平房。

從“賣”到“租”

從大的方面說，立足于為老舊工業區改善居住條件的棚戶區改造，也屬于保障房的范疇。如果從1998年住房制度改革開始算起，中國保障房建設已經走過了14個年頭。

1998年，國務院出臺《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（國發【1998】23號，簡稱“23號文”）。這意味著，以取消福利分房為特征的中國住房制度改革拉開大幕。

在最初的制度設計中，經濟適用房被確定為城鎮住房供給體系的主體，供應對象是除了最低收入群體和高收入群體以外的所有家庭。設計的供應面要達到80%左右的中國家庭。

而同樣是在23號文中，廉租房也被提上了臺面。但它的使用范圍被限定在“最低收入家庭”。

于是，當時的住房制度設計就呈現出三輪共驅的格局：經濟適用房滿足80%家庭的住房需求，另外20%則由廉租房和商品房共同滿足，其中廉租房面對最低收入群體，商品房則面對高收入群體。

從事后的發展歷程看，此時的經濟適用房，承擔著一種從過去的福利分房向以后的市場化過渡的職能。

從1999年到2003年，經濟適用房獲得了高速發展。這5年，中國經濟適用房的累計竣工面積為4.77億平方米，解決了600多萬戶中等收入家庭的住房問題。

廉租房的建設力度則相差甚遠。從1999年到2006年底，中國政府每年在廉租房上的財政投入不足10億元。截至2006年底，中國廉租房累計保障家庭54萬戶。其7年時間覆蓋的家庭數，尚不足經濟適用房4年覆蓋數的十分之一。

2003年，《國務院關于促進房地產市場持續健康發展的通知》（簡稱“18號文”）發布。這個對中國房地產市場影響巨大的文件，將房地產業定位為“拉動國家經濟發展的支柱產業之一”。經濟適用房從此前的“住房供應主體”，調為“具有保障性質的政策性商品住房”。《通知》同時要求“采取有效措施加快普通商品住房發展，提高其在市場供應中的比例”，并“努力使住房價格與大多數居民家庭的住房支付能力相適應”。

此后，中國商品房市場持續升溫，在住房供應中的比例也水漲船高。同時，地方政府的發展訴求被迅速歸攏到土地財政下，其與市場中的投機因素一起，最終讓《通知》中“住房價格與大多數居民家庭的住房支付能力相適應”的訴求難以實現。

根據中國社科院藍皮書報告，1998年至2003年，全國商品住房每平方米的價格只增加了343元，在全面實施18號文的第一年——2004年，每平方米就比上一年上漲了352元。

一位房地產公司高管在接受《中國新聞周刊》采訪時認為，與中國很多政策的制訂一樣，《通知》有兩個基本的訴求：一個是發展訴求，一個是穩定訴求。過去過于偏重后者，導致房地產市場發展不振，并最終使得政府難以承受；之后則過于偏重前者，令其市場價格嚴重偏離價值，使得大多數民眾難以承受。

2007年到2008年開始，廉租房重新獲得高層的認可，其建設進入快車道。2007年，全國安排廉租住房資金77億元，超過歷年累計安排資金的綜合。2008年，廉租住房保障資金首次寫入政府工作報告。2009年，中央加大了對財政困難地區廉租住房的補助力度：西部地區400元/平方米、中部300元/平方米、遼寧、山東、福建省的財政困難地區200元/平方米。

廉租房的受寵，說明決策層正在從以前“制造產權”的思維模式，轉向滿足現實的需要。這不僅將總體上大大降低政府的投入，同時也有利于扭轉一個觀念：中國人根深蒂固的置業意識，是推高房價的一個重要因素。有人說，中國人這一思維方式后面，一方面有澤被后人的傳統，也有深深的不安全感。

到了2009年，決策層對以租房形式提供住房保障的意圖更加明顯。2009年8月，江蘇常州市在全國率先出臺《公共租賃房管理辦法》。2010年6月12日，在住建部等7部門制定的《關于調整住房供應結構穩定住房價格的意見》中，正式引入了“公共租賃房”的概念。

2011年6月11日至12日，全國公共租賃住房工作會議召開。中共中央政治局常委、國務院副總理李克強在會上指出，發展公共租賃住房，主要是解決城市中等偏下收入家庭住房的階段性需求，提供租金較低、戶型較小的住所。

他對公租房的功能概括為：增加有效供給，優化住房結構，引導居民合理住房消費，遏制部分城市房價過快上漲，調節收入分配、促進人才和勞動力有序流動、推進新型城鎮化進程。

一位資深業內人士分析，相比其他住房保障形式，公共租賃房在實現中央高層“住有所居”的目標方面效率最高。“一方面，它的覆蓋范圍最廣，另一方面，它遭遇尋租的可能性相對較小。”

融資突破

但要把租賃型保障房做大，就得解決一個問題：融資難。

與產權型保障房所不同的是，租賃型保障房不能靠出賣產權一次性收回投資，其資金的回收靠的是對租金的收取，因而是一個長期的過程。這對于商業銀行缺乏吸引力。

在這個問題上，業界開始探討一種在國外廣泛應用的模式，即PPP（即公-私-合作關系）。在這里，“公”指的是中央政府或地方政府；“私”指的是銀行之外的投資商。前者的優勢在政策，后者的優勢在資金。這兩者的不同結合方式，衍生了PPP的三種模式：BT、拼盤開發以及政府按揭。

BT即投資商先建好房，再按照約定轉讓給政府。在這一過程中，政府通常會給予一定的政策支持，比如提供周邊地塊的開發權等。政府回收房子的價格，與其對投資商提供的支持力度相關。在收購的方式上，既可以一次性回購，也可以分期回購。

拼盤開發，即政府在向開發商轉讓土地使用權時，要求開發商建設一定的公租房或者廉租房。這種做法的實質，在于政府用原本可得的更高的土地出讓金的一部分，內含式地用于建設廉租房或者公租房，省去了許多中間過程。

政府按揭指政府通過向銀行貸款購房。與私人按揭購房不同的是，政府按揭的購房成本不包含土地出讓價格，僅包含建筑價格和開發商的市場平均利潤。

目前，PPP模式已經從理論探討走向了局部實踐。其中河南省焦作市的探索尤為引人關注。他們的主要做法，一個是減免稅費：在棚戶區改造范圍內，免征城市建設配套費等各種費用；房地產企業參與棚戶區改造，償還原拆遷房屋面積部分，按照有關規定減免稅費；同時，該市的土地出讓收入，優先安排拆遷補償形成的土地成本；另外，對于市政和公用設施用地及配建經濟適用房和廉租住房用地，以劃撥方式供應。最終，該市以2.2億元的扶持資金，引來了20多億元的社會投資。

2012年6月29日，在全國保障性安居工程工作會議上，李克強說，保障房是社會和群眾極為關心、政府高度重視的重大民生和發展工程，今年中央財政對保障房建設補助資金繼續增加，相關部門加大了在土地、信貸、稅收、債券等方面的支持力度，并進一步擴大了棚戶區改造范圍，各地也積極加大投入，努力克服困難，保障房建設整體進展順利。

7月23日，財政部透露，近日追加下達2012年中央補助城市棚戶區改造專項資金65億元人民幣，本年度已累計下達277億元人民幣，支持各地開展190萬戶城市棚戶區改造。

在上述會議上，李克強強調，要繼續推進保障性安居工程建設，實現保質按期竣工，確保分配公開公平公正，使建設成果惠及更多中低收入住房困難群眾，更好地發揮保障房建設對改善民生、穩定增長、調整結構的重要作用。