區域大氣污染聯防聯控重點何在

當前，隨著我國經濟社會快速發展，在二氧化硫、PM10等一次大氣污染物防治工作取得積極進展的同時，PM2. 5和臭氧等二次大氣污染問題日益突出，嚴重威脅人民群眾身體健康，引起了社會各界的廣泛關注。

近年來，京津冀、長三角、珠三角等區域PM2. 5濃度居高不下，成為大氣霾現象的重要誘因，三大區域重點城市每年出現灰霾污染的天數達到100天以上，其中以廣州、南京、杭州、深圳、東莞、佛山等城市的灰霾污染尤為嚴重，使各地公布的空氣質量狀況與群眾感官上的差距越來越大。區域復合型大氣污染不僅發生在這三大區域，在成渝、山東半島等城市群也時有發生，已成為當前迫切需要解決的環境問題。而當前我國環境管理模式與管理能力存在一些不足，現階段還不能在有效解決區域復合型污染問題上有更大作為。

區域大氣污染聯防聯控的重點是區域的聯合防控與聯合治理、區域多污染物的協同控制與多污染源的綜合治理、區域環境管理機制的創新與管理能力的提升。要統籌區域環境容量資源，優化經濟結構與布局；加大污染治理力度，實施多污染物協同控制；深化與完善區域聯防聯控管理機制與手段；深化與完善區域聯防聯控管理機制與手段。

管理的不適應問題

一是以行政區劃為主的管理方式不適應區域大氣污染防治要求。

按照我國原有的管理體制，地方政府對當地的環境質量負責，采取的措施以改善當地環境質量為目標，控制重點是當地污染源。但由于城市規模不斷擴張、集中連片，污染物通過大氣環流在城市間輸送，造成區域內各城市大氣污染高度關聯，并導致污染物在輸送過程中相互融合，形成區域復合型大氣污染。在這種形勢下，依靠單個城市自身的力量、各自為政的控制管理方式已不能適應大氣污染防治的要求，需要打破行政區劃限制，建立以區域為單元的一體化控制模式。

二是以單一污染物為抓手的管理方式不適應復合型污染防治要求。

解決復合型大氣污染問題，既要控制一次污染物，又要控制二次污染物的前體物。顆粒物污染既要控制揚塵、煙塵、工業粉塵等一次污染物，又要控制氮氧化物、揮發性有機物、二氧化硫等二次顆粒物的前體物。“十一五”控制重點主要為二氧化硫和工業煙粉塵的單一污染物，這種管理模式已不適應解決復合型大氣污染的要求。此外，對應單個污染物控制，“十一五”期間我國采取的是單一污染源治理模式，關注電廠等工業大點源的治理，對燃煤小鍋爐污染、揚塵等面源以及機動車等移動源治理力度尚不夠，也已不能適應多污染物協同控制的要求。

三是區域復合型大氣污染防治控制管理能力不足。

目前在國家層面尚無一部關于區域大氣污染防治的政策法規。在二氧化硫、氮氧化物、煙塵與工業粉塵方面已形成完備的控制體系，但對區域復合型污染形成影響較大的揮發性有機物管理基礎薄弱，不但排放基數不清，而且缺乏政策措施、行業標準與技術規范。區域復合型污染監測能力較弱，已有監測點位監測因子不全，無法滿足對臭氧、PM2. 5及其主要前體物和氧化中間體的監測需要。區域復合型污染防治科研能力滯后，對于臭氧和PM2. 5的研究尚處于起步階段，對其成因、危害及控制等方面的研究也較為滯后。

區域聯防聯控重點

區域大氣污染聯防聯控依靠區域內地方政府間對區域整體利益達成的共識，以解決區域復合型大氣污染問題為目標，運用組織和制度資源打破行政界限，讓區域內城市共同規劃和實施大氣污染控制方案，互相監督，互相協調，以最終實現改善區域整體大氣環境質量的目標。從這個概念出發，區域大氣污染聯防聯控的重點可表述為以下3個方面:

一是區域的聯合防控與聯合治理。

區域大氣污染防治應堅持統一管理、整體推進的原則，以區域整體環境空氣質量改善為目標，打破行政邊界，進行統一規劃，提出區域共同的大氣環境質量改善目標和政策措施要求。當然，需辯證看待這個“統一”。“統一”不是“同一”，而是要根據區域內不同城市的大氣環境問題特征和未來發展需求，提出各自的環境目標和管理要求；根據其對區域大氣環境污染的影響貢獻，考慮經濟發展水平和污染治理能力，制定差異性任務要求與政策措施。對于被劃分為核心控制區的城市，應從區域統籌的角度考慮，加大對區內已有大氣污染源的整治力度，同時密切關注這些地區的新建項目，實施最嚴格環境準入制度，并強化能源的清潔利用。

二是區域多污染物的協同控制與多污染源的綜合治理。

區域大氣污染聯防聯控在污染防治方向上，除要解決二氧化硫、氮氧化物等傳統污染問題外，還要解決灰霾、光化學煙霧等新型環境問題，將臭氧、PM2. 5物納入空氣質量評價指標，樹立起環境質量全面改善的工作目標。因此，在控制因子方面，除總量控制污染物，還要納入顆粒物、揮發性有機物、有毒有害氣體、溫室氣體等因子，實施多污染協同控制、常規大氣污染物與溫室氣體協同控制；在污染控制行業方面，除了火電、鋼鐵外，還要對有色、石化、水泥、有機化工等重點行業，提出特別排放限值與具體的控制對策要求；在污染控制領域上，除傳統工業領域外，還要突出機動車和揚塵污染防治，謀劃能源清潔利用政策措施，開展煤炭總量控制和劃分高污染燃料禁燃區。

三是區域環境管理機制創新與管理能力提升。

這是解決如何實現“聯”的問題。如前所述，區域大氣污染聯防聯控需要統籌協調不同的利益主體，包括不同的行政區以及不同的部門，因此迫切需要機構、機制以及政策措施的創新，同時還要加大區域污染防治的能力建設。為此，應建立“五統一”的區域大氣污染聯防聯控機制:“統一協調”，即建立跨行政區的大氣污染聯防聯控協調組織機構，推進促進區域污染防治一體化的政策措施；“統一規劃”，即打破城市行政區限制，以污染物擴散的空氣流域為邊界，制定區域大氣污染防治規劃，提出統一的目標與任務要求；“統一監管”，即開展環境聯合執法，統一區域環境執法尺度，建立跨界污染防治協調處理機制和區域性污染應急處理機制；“統一評估”，即建立聯防聯控工作評估考核體系，出臺嚴格的空氣質量管理獎懲措施；“統一監測”，即推動區域空氣質量監測網絡建設，提高區域空氣質量監測能力，重點加強酸雨、細顆粒物、臭氧等空氣質量監測，并實現區域監測信息共享。

聯防聯控的具體任務

一是統籌區域環境容量資源，優化經濟結構與布局。

區域大氣污染聯防聯控與單個城市大氣污染防治的根本區別表現為，前者往往從改善區域整體大氣環境質量的角度出發統籌分配區域環境容量資源。具體的做法為:根據區域內城市間污染傳輸關系、不同城市大氣環境質量現狀、環境承載力等因素，劃分出對區域空氣質量有重大影響的核心控制區，并以核心控制區作為關鍵約束，嚴格落實分類管理政策，促進區域產業、能源的發展與區域大氣環境功能區劃相協調。

根據上述防治思路，核心控制區應嚴格限制新建、擴建燃煤電廠、煉化、煉鋼煉鐵、水泥熟料等產能過剩、污染物排放量大的企業，對于實施上大壓小的火電、鋼鐵、石化等建設項目，新建項目必須配套最先進的污染治理設施，滿足特別排放限值的要求；同時提高其他新增大氣污染物排放建設項目的環境準入門檻，按照“以新代老、增產減污、總量減少”的原則進行審批。

對于一般控制區，把總量指標作為審批項目環評的前置條件，對超過主要大氣污染物排放總量控制指標的地區，暫停審批新增主要大氣污染物排放總量建設項目。禁止在城市城區及其近郊新、改、擴建鋼鐵、有色、石化、水泥、化工等重污染企業，對城區內已建重污染企業也要結合產業結構調整實施搬遷改造。

此外，大力推行天然氣、低硫柴油、液化石油氣、電等優質能源替代煤，實現優質能源供應和消費多元化。嚴格控制區域煤炭消費增長幅度， 強化高污染燃料禁燃區劃定工作，不斷加大建成區中高污染燃料禁燃區所占的比重。采取多種措施，對供熱排放進行有效控制。

二是加大污染治理力度，實施多污染物協同控制。

區域大氣污染聯防聯控的另一項重要任務是圍繞當前突出的光化學煙霧、灰霾等污染問題，根據總量減排與質量改善之間的響應關系，建立以空氣質量改善為核心的總量控制方法，實施二氧化硫、氮氧化物、顆粒物、揮發性有機物等多污染物協同減排，具體可從工業源、移動源與面源治理3個方面著手。

深化工業污染防治。全面推進二氧化硫減排，建立以電力、水泥為重點的工業氮氧化物防治體系，深化工業煙粉塵污染防治，以電力、水泥、鋼鐵、燃煤鍋爐為重點深化工業煙粉塵污染治理，加強典型行業揮發性有機化合物污染防治。

全面加強機動車污染防治。適時實施新車排放標準，降低機動車排放強度，在機動車污染嚴重的城市試行機動車總量控制。繼續推進汽車“以舊換新”工作，深化在用車管理，加快車用燃油清潔化進程。大力發展城際快速軌道交通系統，推廣使用混合動力車和零排放的新能源汽車。

以揚塵為重點突出面源污染防治。區域內各城市成立由市政府牽頭，聯合環保、建設等部門組成的揚塵控制辦公室。制定揚塵污染控制區達標評比和考核辦法，開展揚塵污染控制區創建活動，加大揚塵污染控制區在城市建成區所占的比重。采取開展綠色施工工地創建等多種措施有效減少揚塵。

三是深化與完善區域聯防聯控管理機制與手段。

區域大氣污染聯防聯控的實施還需破除傳統環境管理體制機制的束縛，探索有利于聯防聯控的新體制、新機制、新政策、新模式。

建立區域大氣污染聯防聯控協調機制。具體包括建立聯席會議制度、健全會商機制和通報制度，圍繞區域大氣污染防治目標、任務以及區域內重大活動空氣質量保障工作等，形成具體的解決方案。嚴格落實各城市治污責任，強化動態評估考核，對未按時完成規劃任務且空氣質量狀況嚴重惡化的城市，嚴格控制新增大氣污染物排放的建設項目。建立區域環境信息共享平臺。

完善促進區域大氣污染防治一體化的政策措施。按照分區管理的要求，設立區域統一產業準入門檻和行業污染控制要求，制定統一的機動車監督管理要求，防止區域內污染轉移。實施重大項目聯合審批制度，將顆粒物與揮發性有機物排放總量納入項目審批的前置條件。開展環境聯合執法，統一區域環境執法尺度，建立區域性污染應急處理機制和跨界污染防治協調處理機制。完善環境經濟政策，積極推進主要大氣污染物排放指標有償使用和排污權交易工作，完善揚塵收費、揮發性有機物排放收費等有利于區域空氣質量改善的機制。

強化區域大氣污染聯防聯控能力建設。加強重點區域空氣質量監測，建立由城市空氣質量監測點和郊區監測點組成的區域空氣質量監測網絡，增加PM2. 5、臭氧等監測因子。在加強二氧化硫、氮氧化物、煙粉塵等常規污染物統計的基礎上，開展揮發性有機物統計工作，摸清排放基數，為下一步揮發性有機物減排奠定基礎。

（作者為環境保護部環境規劃院副總工程師、大氣環境規劃部主任，區域大氣污染聯防聯控規劃編制總體組副組長）