環境監測市場化有理有據有需求

環境保護部部長周生賢在2012年全國環境保護工作會議上強調，要進一步完善環境監測和督察體制機制。我們想知道，現行環境監測體制存在哪些問題？要改變目前環境監測無法滿足環境管理需求的局面，環境監測市場化是否可行？我們又該如何推進監測市場化進程？

現行環境監測體制的問題

記者：在目前的環境形勢下，我國的環境監測體制能否滿足環境管理需要？存在哪些問題？

馬中：環境監測作為環境管理執法的科學依據，是環境保護的科學手段，也是衡量環境管理水平的重要標準。自1980年中國環境監測總站建立以來，30年來，中國環境監測事業得到了快速的發展。目前，我國已形成了“國家—省、直轄市—地級市—縣”4級環境監測體系，環境監測機構已有約2500個，全國環境監測人員為約5.3萬人，已初步建成了覆蓋全國的國家環境監測網。環境監測已成為探索中國環保新道路的重要支撐。

但同時我們也看到，隨著國家經濟社會的進一步發展以及國民對于良好環境狀況訴求的日益增長，環境保護管理工作勢必向著立體化、縱身化、一體化方向發展，這對環境監測工作的要求無疑提出了更高的標準。但就目前的環境監測工作而言，尚無法充分滿足環境管理的需求，究其原因，主要有以下幾個方面:

環境要素的多樣化、污染物的復雜化以及人們對與環境問題認識的不斷深入，勢必要求環境監測對象更加多樣、監測程度更為深入、監測技術更趨高新，但從科學發展的角度而言，從新的環境污染現象出現到有效環境監測方法的確立，是有一個時間進程的，因此，做到環境監測完全跟上環境變化是非常困難的。

技術裝備不足，導致環境監測難以適應環境管理的需求。這一點在縣一級的監測部門表現得尤為突出。我國基層縣區地大面廣，污染源眾多，污染治理水平普遍偏低，基層環境監測任務繁重，但《國家環境監管能力建設“十一五”規劃》中期評估表明，達到建設標準的區縣級環境監測機構不足17%，不少地方環境監測仍存在著眼觀廢水、耳聽噪聲、鼻聞廢氣的原始環境監測方式，必要技術設備的缺乏已成為制約環境監測充分發揮作用的主要瓶頸之一，并且直接影響地方環境監管的效果。

人員能力薄弱，制約環境監測更加有效的發揮作用。這一點主要表現在兩方面:一是人員編制少。日本環境省內設水大氣環境局負責水、大氣、土壤、自動車(流動源)的環境監測管理工作，人員編制約140人(屬公務員)，同時各地方也有比較充足的環境監測專業人員。而我國環境監測人員數量相對少得多，全國區縣級環境監測機構平均僅為16人，低于《全國環境監測站建設標準》中三級標準，人員不足直接影響環境監測各項任務的有效開展。二是人員素質有待提高。監測站工作人員素質參差不齊，學歷相對較低、專業技術人員比重不高、專業人才流失等現象在一些地區還比較普遍，缺乏足夠的專業人員保障，環境監測工作也就難以有效開展。

監測經費短缺，阻礙環境監測工作順利進行。我國基層地區特別是中西部地區，由于經濟發展相對滯后，盡管環境保護已經列入當地財政預算科目，但難以足額及時地予以撥付，導致不少地區連環境監測日常工作經費都難以保障，出現了“必需設備沒錢買，有了設備用不起”的尷尬局面，嚴重影響環境監測工作順利進行。

技術裝備、人員能力與資金保障這三方面因素相互影響，加上環境保護管理工作本身的日益復雜化、精細化、系統化，使得當前環境監測工作難以完全滿足環境管理工作的需求。要改變這一局面，除了進一步加大對環境監測技術、人員、資金等方面的扶持、完善相關制度外，探索環境監測市場化或許會提供一條可行之路。

環境監測市場化的可行性

記者：環境監測市場化是否可行？為什么？

馬中：誠如上面所言，環境監測當前主要依靠政府提供的體系已無法完全勝任我國環保工作的發展。轉變職能，以市場為紐帶形成政府與社會相互補的環境監測體系將成為探索環保新道路的重要一環。而環境監測作為一項重要的公共服務，實現其市場化，無論從理論上還是在實踐中都是有理、有據、有需求的。

從理論上講，在傳統公共管理理論指導下，長期以來，政府不僅是政策的制定者，而且還要負責政策的執行。隨著社會的發展以及公眾需求的日益增加，政府所承擔的公共服務職能越來越多、越來越復雜，單純依靠政府提供公共服務，其結果是政府機構日益龐大臃腫，行政成本日益上升，而辦事效率較低，嚴重制約了公共物品的有效提供和公眾福祉的快速提升，同時也使得公眾對政府的滿意度下降。這一點在西方國家上世紀七八十年代得到廣泛印證。在此背景下，新公共管理理論應運而生，并被各國廣泛接受應用。新公共管理理論認為政府的主要職責是政策的制定者，是通過分析社會問題的本質來尋求解決方案，并通過政策評估等來制定出合理完善的政策制度，從而將傳統的管理與政策執行一分為二，明確了政府的主要職責。

新公共管理理論認為，政府無疑是公共服務的重要提供者，但絕不是唯一提供者，應當在公共服務領域引入競爭機制，通過招投標、合同承包、特許經營等市場運作方式，實現公共服務供給主體的多元化和供給方式的多樣化，構建政府、企業、社會共同參與、互相補充的公共服務供給格局，從而提高公共服務供給效率，降低行政成本。

新公共管理強調政府對于政策執行的監督與考核的職責，認為這是確保公共服務市場化順利進行的基礎條件之一。簡而言之，政府角色應由“劃槳”轉為“掌舵”。當前，新公共管理理論應該被社會廣泛接受，并成為政府管理轉型的基本依據。

再回到現實中來，隨著我國經濟社會的快速發展，以及人民群眾對于良好環境的訴求日益強烈，加上對環境問題認識的不斷深入，使得環境監測無論在監測內容上，還是監測項目以及頻度上，或是監測技術上都有了更廣、更多、更深的要求，單純依靠政府的環境監測系統已無法滿足國家、社會和公眾的要求，這就產生了對于環境監測市場的需求。我們知道，只有需求沒有供給，同樣也是無法實現環境監測市場化的。

那么，我國除了政府之外，有沒有具備提供環境監測的其他主體呢？答案無疑是肯定的。僅就我國高校而言，目前全國設置環境類專業的高等院校超過300所，已遍布我國所有省、自治區和直轄市。這些院校絕大多數具備良好的環境監測的實驗條件以及科研實力和人才儲備，但由于缺乏足夠的科研項目，使得眾多實驗室大部分時間處于空置狀態，造成了極大了科研浪費。因此，充分發揮高校科研條件，在環境監測中引入高校資源，可以減輕政府環境監測的繁重任務，同時也可充分發揮高校特長，可謂雙贏。當然，除了高校以外，眾多企業、研究機構、環保社會組織等都具備了相當的環境監測能力，只要采取的方式方法合理到位，這些都可以成為政府環境監測體系的有效補充，從而有效促進我國環境監測工作的發展。

國際上可借鑒的經驗

記者：發達國家建立了怎樣的環境監測體制？是否以市場化為導向？有何值得借鑒之處？

馬中：西方發達國家在公共服務市場化方面可謂是面廣、內容多，根據賈西津，蘇明二位學者的統計，公共服務市場化的范圍涵蓋了基礎教育、環境保護、公共衛生、養老服務、殘障服務、文化與傳統保護、促進就業、規劃等領域。而其中日本、美國在推進環境監測市場化方面取得了顯著成效，值得借鑒。

日本行政體制改革的一個主導思想就是:明確政府和市場的職責和功能，相關環境事務能委托給市場運作的，盡可能交由市場主體(如社會專業性機構、勞務型公司、社團式活動等)承擔；在必須依靠政府能力完成的事物，則由國家為主體承擔。具體到環境監測，日本采用的做法是將關系重大、涉及大多數公眾的監測工作(如流域監測等)由政府監測部門承擔；而對于企業環境監測，則采取的是政府監管下的市場監測模式。具體而言，日本的監測體系是由政府和相關市場主體構成的。其中政府主要承擔項目管理、資質審核、技術監督等職責，而企業等則對污染源進行常規監測，二者之間通過招標、委托管理等形式構成聯系。日本這樣一套“政府規劃監管、市場運行監測”的模式，大大節約了行政成本，提高了環境監測的效率。

美國則在環境監測商業實驗室運作方面，為環境監測市場化提供了很多可供借鑒的經驗。美國政府對于商業實驗室的建立和運行建立了一套完整的標準，將實驗室依照監測能力、監測內容、監測范圍劃分不同等級(美國商業實驗室可以提供的報告級別有第二級、第三級和第四級，其中第四級的要求最高，可以為美國環保局提供監測報告)，詳細規定了不同等級實驗室應當具備的條件。一旦實驗室達到某一級別，就可以通過投標等形式獲得政府委托的監測項目進行運營，同時其在運營過程中受到政府的嚴格監管，一旦出現疏漏，就面臨處罰、降低等級甚至取消監測資質的危險。

通過分析日本、美國的環境監測市場化機制可以發現，明晰政府和市場職能、完善監管機制、市場主體多樣化是這些國家在推進環境監測市場化進程中取得成功的重要因素，這為我國的環境監測工作提供了參考。

如何推進我國環境監測市場化

記者：在目前的國情下，如何推進環境監測市場化進程？需要在哪些方面努力？

馬中：當前，我國正在大力推進政府職能轉變，著力推進政市分開、政企分開、政事分開，以及政府與行業組織、中介機構分開，建設科學高效的行政管理體制。就環境監測工作而言，同樣也面臨著如何發揮科研院所、社會團體、企業等市場主體的積極性，進一步提升環境監測工作效率的問題。在探索中國環保新道路進程中，要保證環境監測市場化道路走得平穩有效，需要在職責界定、制度建立、強化監管等方面做足文章。

首先，為使得有限的政府環境監測資源能夠更加集中、有效地應用于基礎性、公益性的監測項目，同時調動市場相關主體的積極性，應明確政府和市場主體在環境監測中的職責，厘清環境監測內容的特性。政府在環境監測中應當承擔起政策(包括規劃、標準等)制定、監管、信息收集發布以及基礎性的環境監測工作；而科研院所、社會組織及企業等市場主體則應當通過投標、接受委托等形式承擔政府外包的環境監測項目，進行監測并確保監測方法、過程和結果的完整準確性。這其中需要明確哪些環境監測項目應由政府承擔，哪些應由市場主導。可以將環境監測項目劃分為公益性監測和服務性監測。對于像流域水環境監測、海洋環境監測、核監測等涉及面廣、基礎性的監測項目應由政府主導；而對于企業污染源監測等監測項目，則可以交由市場完成。

其次，為保障環境監測市場化進程有序、高效，需要建立完善的制度體系加以保障。應針對環境監測的特點以及市場化的特征，對環境監測的標準、方法，監測機構的資質、能力，監測質量控制及數據采集、處理、發布等制定明確的規章制度，從而為環境監測市場化提供依據。同時效仿國外做法，建立環境監測機構資質認證分級制度，建立監測信用檔案與淘汰機制，從制度層面規范市場的環境監測行為。

記者：市場化雖有助于提高效率，但也存在失靈的問題。如何確保市場充分發揮作用？政府需要扮演什么樣的角色？

馬中：市場化確實面臨著失靈和尋租的困境，為保障市場充分發揮作用，應加強對環境監測市場行為的監管。也就是說，通過監管，促進政府做好“放”和“收”兩方面工作。具體來說，就是政府采取定時、不定時等多種形式的監督檢查舉措，對市場主體環境監測工作進行考核，并引入績效考核機制和公眾監督，確保環境監測承擔者行為合法合規，對于在環境監測過程中違法相關規定、出現差錯事故的，依照情節嚴重程度采取吊銷監測資質、清退出環境監測市場等措施，維護環境監測市場有序、規范。

環境監測其本質是一種公共服務，雖然通過市場化可以提高其效率，但絕不意味著政府完全放手，相反，政府要在環境監測市場化進程中發揮主導作用。同時，市場化切忌抱有一蹴而就的思想。我國的市場機制尚不完善，在推進市場化的進程中更需謹慎，可以通過“試點先行、分步推進”的模式推動我國環境監測市場化進程。

(文章來源：《中國環境報》)