普及學前教育展望

所謂“普及學前教育”，一種定義成：為希望接受學前教育的幼兒提供適宜的學前教育；另一種定義為：所有幼兒在自愿的基礎上都有機會接受由公共財政支持的學前教育。“考慮到我國國情，我們認為，普及學前教育應該是在保證適當入園率的前提下，由公共財政支持的、針對適齡幼兒的、非強制性的教育。

近年來，我國學前教育取得長足發展，普及程度逐步提高。但是，由于歷史與現實等多方面因素的影響，其發展狀況仍然不能滿足人民群眾的需要，入園率一直處于較低的水平。據聯合國教科文組織資料顯示，2008年我國3歲～5歲幼兒毛入園率只有47.3％，遠低于目前發達國家平均75％和中等發達國家平均62％的水平。2009年學前三年毛入園率僅為50.9％，學前一年毛入園率為74％。可見，學前教育已然成為我國整個國民教育體系中的薄弱環節。為此，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》專門提出了基本普及學前教育的發展規劃目標：新出臺的《中國兒童發展綱要》更是具體提出了到2020年學前三年毛入園率達到70％，學前一年毛入園率達到95％的普及目標。大力發展學前教育無疑已成為各方面的期待，并需要社會各方的共同努力。

一、明確政府責任。堅持政府主導

政府責任的明確與落實是加快我國學前教育普及的關鍵，是促進學前教育事業發展的基礎和前提，對發展學前教育具有導向性和決定性的作用，應當引起各級政府的高度重視。就我國學前教育事業發展的思路與戰略而言，應堅持以政府主導為核心。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》指出，政府的主導職責應該是多方面的，主要包括制定學前教育發展規劃、落實財政投入、完善管理體制、加強行政管理、舉辦幼兒園、推進政策與法制建設等。要完成普及學前教育的目標，就必須發揮政府的主導作用，并使政府主導大力推進學前教育普及成為我國學前教育發展的戰略方針。

1.落實各級政府發展學前教育的責任。當前，盡管相關法規、文件都明確規定了政府對發展學前教育的責任，但是。在學前教育改革與發展中仍有政府責任落實不力、不到位的現象存在。一些地區政府對學前教育缺乏有效的規劃，財政投入過低，教師身份、編制和待遇問題長期得不到解決。還有一些地區政府甚至簡單地將幼兒園推向市場，減少或停止投入，導致普惠性的，尤其是具有較高質量的普惠性學前教育資源越來越少。

現有情況下，我們需進一步明確從中央到地方各級政府的職責，切實落實各級政府的責任。實行中央政府領導下，各省、市統籌，以縣為主、縣鄉兩級共管的學前教育工作機制。堅持“地方負責、分級管理”的工作思路，建立中央政府牽頭，各級政府共同參與、定期研究并切實解決學前教育發展中的重大問題：省、市級政府負責制定本行政區域學前教育的發展規劃、政策法規，加強對學前教育的統籌管理和監督指導：縣、鄉級政府承擔本區域學前教育的發展和管理責任，負責園所規劃布局、園所建設、園所審批等具體工作。只有明確和落實了各級政府發展學前教育的責任，才能更好地推進學前教育的發展與普及，最大程度滿足廣大民眾對學前教育的需求。

2.建立政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制。隨著我國市場經濟體制改革的深入，上世紀90年代前以國家和政府投入為主，教育部門、各企事業單位和集體舉辦的公辦園或福利性幼兒同紛紛改制，推行學前教育民營化和產業化。政府對學前教育的管理職能也迅速發生轉變，計劃體制下政府與學前教育之間的單一直線關系逐漸演變成以市場為導向的互動關系，使我國整個學前教育系統發生了深刻的變化。不合理的辦園體制問題已成為我國當前推進普及學前教育發展的絆腳石。

為此，2010年11月，國務院常務會議研究部署發展學前教育政策措施時就指出，要把學前教育納入經濟社會發展規劃和公共服務體系建設之中，建立由政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制。“政府主導”就是要求各級政府承擔起發展學前教育的責任：“全社會參與”就是鼓勵和引導社會多方面的力量促進幼兒園的發展。為此，各級政府需整體規劃幼兒園的數量和布局，科學合理地計算適齡幼兒的入園需求和學前教育資源配置情況。一方面。要改建和增建一批完全由政府主導的公辦幼兒園或出資資助企事業單位和集體舉辦的具有公辦性質的幼兒園；另一方面，政府應積極扶持社會力量舉辦的幼兒園提供普惠性服務，以滿足廣大人民群眾尤其是中低收入家庭對學前教育的需求。最終形成以政府辦園為主體、全社會積極參與、公辦民辦共同發展的格局，使我國學前教育的普及邁出關鍵一步。

3.健全法律法規，強化監管責任。目前。政府發展學前教育事業的職責尚未在法律上和實際中得到明晰，導致一些地方政府履行學前教育發展的職能不到位。我國最高層次的學前教育專門法規是國務院1989年頒布的《幼兒園管理條例》，但也僅處于教育法律法規體系的第四層級。可見，學前教育相關法律法規的缺失是導致學前教育普及得不到有效提高的一個重要原因。

明確地說，學前教育亟待立法。法律法規是各級政府管理學前教育事業的一個重要手段，通過法律法規可以加強政府責任的監管和落實，促進學前教育發展與管理更加科學、規范。所以，各級政府應抓緊研究和制定相關法律法規，使我國的學前教育事業有法可依、有法必依，以保障普及學前教育的目標和任務能夠順利完成。

二、加大財政投入。保障學前教育普及

財政投入是促進學前教育事業發展的保證，只有可靠、穩定的投入才可能有學前教育事業的穩步發展。近年來，隨著世界各國對學前教育重要價值與作用認識的不斷深化，為更好地普及學前教育，讓每一名適齡幼兒尤其是弱勢幼兒平等地獲得學前教育機會，世界許多國家和地區政府都逐年增加對學前教育的投入或積極實行免費學前教育政策。

長期以來，財政投入不足一直是制約我國普及學前教育事業發展的突出問題，從2000年到2009年我國對學前教育經費的投入僅占教育總經費支出的1.3％左右。而在我國的上海市，2008年學前教育財政經費投入就已占全市教育財政經費支出的9.06％，其2005年至2008年學前教育經費平均年增長達15.77％。正是在充足財政經費的保障下，上海在過去幾年中新建幼兒園365所，其3歲～6歲適齡幼兒的入園率已達98％以上。上海市的學前教育之所以達到這樣高的普及率，最重要的原因就是政府重視財政的投入。所以，只有不斷加大對學前教育的投人才可能根本保障普及學前教育事業的順利發展。

1.以政府財政投入為主。普及學前教育發展的主要責任在政府，而政府履行這一義務的重要體現是保障性財政投入。為此，應建立起以公共財政為支撐的保障機制，中央財政設立專項經費，采取一定的方法做到專款專用，一步到位：各級政府要將學前教育經費列入同級教育財政預算，新增教育經費向學前教育傾斜，逐步實施學前教育單項列支制度，并進一步明確各級政府學前教育投入占同級教育財政投入的比例，未來要有明顯提高。此外，還要通過完善相關法律、法規與規章制度加大對學前教育經費的投入，真正發揮政府的主導作用。

2.吸納社會資金為輔。僅僅依靠政府的財政投人是有一定困難的，政府應鼓勵和調動更多社會力量參與，多渠道吸收社會資金共同發展學前教育事業。如鼓勵企事業單位、社會團體和公民個人捐資助園或出資辦園。政府要破除機制體制的障礙，在土地規劃、稅收征收方面出臺優惠政策，從而從根本上解決資金不足的問題。

3.加強幼兒園收費管理。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》明確提出要“完善幼兒同收費管理辦法”。為此，各級政府應根據當地經濟發展水平，科學核定幼兒園辦園成本，擬定合理的幼兒園收費標準。公辦幼兒園依據不同地區財政經費情況、生均成本及家庭經濟承受能力等核定收費標準：民辦幼兒園根據相關政府部門審核的辦園成本確定收費標準，并報相關部門備案。此外，幼兒園一律不得在核定的收費標準外收取其他任何費用，并建立相應的監督機制。

三、重點普及農村學前教育

近年來，我國高度重視農村學前教育事業特別是普及農村學前教育的發展。2008年十七屆三中全會就提出過“發展農村學前教育”的國家戰略任務，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》和新出臺的《中國兒童發展綱要》也都提出了“重點發展農村學前教育，努力提高農村學前教育普及程度”的戰略目標。可見，普及農村學前教育發展已成為我國未來十年學前教育發展的重點與關鍵。然而，目前我國農村學前教育發展的總體水平較低，據國家有關部門數據統計，2007年。全國城鄉學前三年毛入園率相差近20個百分點(城鎮毛人園率為55.6％，農村毛人園率為35.6％)。尤其是中西部農村的毛入園率尚不足35％，部分地區甚至處于空白狀態。城鄉差距、地域問的不平衡也是導致幼兒人園率低的重要方面。所以，普及農村學前教育應該成為當前我國學前教育事業發展的重中之重。

1.構建農村學前教育辦園新體制。基于我國國情，農村應以政府主導的公辦幼兒園為主，以鄉鎮中心同建設為重點，構建基本能滿足農村幼兒人園需求的農村學前教育網絡。建議按照服務人口5000人左右、服務半徑1.5公里以內設一所幼兒園的標準進行布局，形成一個鄉鎮至少有一所政府直接領導的鄉鎮中心同，在位置較遠或較為偏僻的村落可以下設適量的村同或班。此外，我們可以探索新形勢下積極鼓勵和提倡禮會力量采取“聯合辦園、委托管理”或股份合作等形式舉辦帶有公辦性質的或民辦的農村幼兒同 這些措施能夠為提高農村學前教育普及程度創造良好的條件。

2.創新農村學前教育保障機制。為保障經濟社會發展相對落后的農村學前教育普及目標得以實現，農村應實行不同于城市的財政投入體制。建議逐步建立以政府投入為主、以公共財政為支撐，社會多渠道投入和家長合理分擔教育成本的投入體制，切實加大財政投入力度：設立政府專項資金重點扶持農村，主要用于建設鄉鎮中心幼兒園、低收費民辦幼兒園的經費補助等：實施政府資助政策，逐步建立政府資助體系。通過向困難家庭的適齡幼兒發放教育券、給予招收困難家庭適齡幼兒的幼兒園財政補貼等保障性措施，支持農村困難家庭的適齡幼兒接受學前教育，從而加快農村學前教育的普及。

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