對人民監督員選任制度的思考

2010年10月26日最高人民檢察院頒布了《關于實行人民監督員制度的規定》（以下簡稱《規定》），全面推行人民監督員制度。人民監督員制度實施以來，在實踐中起到了促進檢察機關依法文明辦案，提高辦案質量，保障維護人權的良好效果，初步建立起了對檢察機關自偵案件有效的外部監督制約機制，引起了社會的廣泛關注。然而，作為一項新制度，人民監督員制度在許多方面還存在著不完善之處。其中，作為基礎性制度的人民監督員選任機制尤為關鍵。

一、關于人民監督員的選任資格

《規定》第四條規定：人民監督員應當具備下列條件：①擁護中華人民共和國憲法;②有選舉權和被選舉權;③年滿二十三歲;④公道正派，有一定的文化水平;⑤身體健康。第五條規定了不宜擔任人民監督員的人員：①受過刑事處罰或者受到刑事追究的;②受過勞動教養或者行政拘留處罰的；③被開除公職或者開除留用的。其第六條還規定了五類不宜擔任人民監督員的人，包括：①黨委、政府及其組成部門的負責人；②人民代表大會常務委員會組成人員；③人民法院、人民檢察院、公安機關、國家安全機關、司法行政機關的在職人員；④執業律師、人民陪審員；⑤其他因職務原因可能影響履行人民監督員職責的人員。

該《規定》與最高人民檢察院頒發的《關于實行人民監督員制度的規定（試行）》和《關于人民監督員監督“五種情形”的實施規則（試行）》相比，在人民監督員選任方面最大的不同就是取消了“各級人民檢察院的人民監督員中，人大代表、政協委員應當占較大比例”和要求“有一定的政策、法律知識”的規定。本《規定》頒發以前，在實踐中人們對人民監督員的選任是有較大爭議的，爭論的焦點主要在于人民監督員應當是“大眾化”還是“精英化”。從本《規定》的相關規定來看，人民監督員偏重大眾化的色彩。筆者對于取消“各級人民檢察院的人民監督員中，人大代表、政協委員應當占較大比例”的規定是不持異議的，但筆者以為，擔任人民監督員必須具備一定的法律基礎。理由如下：第一，從人民監督員的職責來說，《規定》第十七條對人民監督員的職責作出了詳細的規定，人民監督員對人民檢察院辦理直接受理立案偵查案件的下列情形實施監督：（一）應當立案而不予立案或者不應當立案而立案的；（二）超期羈押或者檢察機關延長羈押期限決定不正確的；……上述七項對人民監督員職責的規定明確且專業。法律是一門專業性很強的知識、技術和思想體系，適用法律需要理解法律，掌握法律技能和方法，而理解法律首先必須具有法律的知識和思維。隨著法律活動日益專門化、職業化，沒有一定的法律職業教育的訓練、掌握專門的知識和技術，是難以操作法律的，可以說，若一名人民監督員不具備一定的法律知識而要充分履行其職責、發揮其特定的作用，這是難以想象的，結果也就可想而知：要么盲目地隨從檢察機關的意見，要么發表一些不著邊際的言論。第二，從人民監督員的監督工作程序來說，《規定》第三十條第二款規定：“人民監督員在評議時，可以對案件事實、證據和法律適用情況、辦案程序、是否同意檢察機關擬處理決定（意見）及案件的社會反映等充分發表意見。”由此可見，檢察機關選任的人民監督員與人民法院選任的人民陪審員在工作內容上是有差異的。人民陪審員在審判過程中僅對案件事實作出決定，而不對法律運用作出評價。人民監督員則不然，其不僅要對案件事實發表意見，也要對案件的法律適用發表意見，還要對案件的辦案程序等發表意見。因此，若無一定的法律基礎，又如何能開展工作？綜上，筆者認為，強調人民監督員的大眾化，并沒有錯，但人民監督員如果不具備一定的法律知識，忽視其需在專業、技術、法律上具備的知識能力，就很難爭得對案件評議監督的話語權，是難以履行好監督職責的，即使是履行職責，也難以使民眾信服，甚至還會導致檢察人員對人民監督員監督能力的不夠信任，產生冷漠、輕視的情緒傾向，嚴重影響案件監督的嚴肅性、權威性，最終可能導致外行監督內行，導致監督步入形式化和象征化，使之成為作秀或擺設的花瓶。［１］

二、關于人民監督員的選任程序

《規定》關于人民監督員選任程序規定了9個條文。其中第三條規定：“地市級以上人民檢察院應當確定相關機構負責人民監督員工作，縣級人民檢察院可以確定相關機構或者專人負責人民監督員工作。”第九條規定：“省級、地市級人民檢察院可以商請機關、團體、企業事業單位和基層組織推薦人民監督員人選；公民個人可以向本人工作單位所在地或者住所地的人民檢察院自薦報名。”第十條規定：“選任人民監督員，應當提前向社會公告人民監督員的選任條件、程序和名額、任職期限等相關事項。”第十一條規定：“省級、地市級人民檢察院根據本規定第四條至第六條的規定，組織對推薦和自薦人選進行考察，提出擬任人民監督員人選并向社會公示，公示時間不少于七日。公示中發現有不符合人民監督員選任條件的，應當取消擬任資格。”第十二條規定：“擬任人民監督員人選經公示后，由省級、地市級人民檢察院作出選任決定并頒發證書。……”

通過以上規定可以得知，人民監督員從選拔到聘任，全部是掌握在檢察機關的運作程序中。人民監督員制度的設計初衷是建立外部監督機制，而這種“自己聘任監督者”的做法無疑會讓人對這種外部監督的獨立性產生懷疑，其現實的監督效力也會受到影響，也是人民監督員制度面臨的主要批評的地方。筆者以為，設立人民監督員制度的宗旨是由來自民眾、代表民眾的人民監督員對一定范圍的檢務活動進行監督，本質上屬于外部監督而非檢察機關內部監管。而由檢察機關選任的人民監督員則容易造成人民監督員的監督行為流于形式，其對檢察機關的態度基本是配合而非監督，不僅會降低監督實效，而且會影響民眾對該制度的信任。

而且，《規定》第三條規定各級人民檢察院應當或者可以設立相關機構或者專人負責人民監督員工作；《規定》還將保障人民監督員履行職責單獨列為一章，共六個條文。其中，第四十條規定人民監督員因履行職責所支出的交通、住宿、就餐、通訊等費用，人民檢察院應當適當補助；第四十一條規定人民檢察院為實施人民監督員制度所必需的經費，列入人民檢察院公用經費保障范圍。這雖然都是開展人民監督員工作的必要，但同時也令監督者與被監督者的關系糾纏不清，一定程度上破壞了監督的獨立性。筆者以為，人民監督員制度要真正履行職責，充分發揮監督職能，就必須要求人民監督員制度獨立于檢察機關，同時在經費保障方面也應獨立，當然，這需要國家立法的明確規定。

再者，人民監督員的選任主要通過機關、團體、企事業單位和基層組織等推薦或者本人自薦的方式，且所有選任程序都有檢察機關參與或主導，社會大眾在一定程度上也會對人民監督員的選任產生質疑，認為其代表性與廣泛性的不足，也不利于實現真正的司法民主。

三、關于人民監督員的任期

《規定》第十三、十四、十五、十六條對人民監督員的任期進行了規定。其第十三條規定：“人民監督員每屆任期五年，連續任職不得超過兩屆。”筆者以為，《規定》設計的人民監督員任期太長，不利于開展工作。第一，任期時間太長，會影響到人民監督員自身的工作和生活，進而影響人民監督員監督的積極性；第二，人民監督員任期時間太長，會磨損人民監督員的激情。作為一項維護司法公正的義務，人民監督員在履行過程中激情是有限的，易導致人民監督員產生厭倦心理，導致對監督工作的不負責任；第三，熟人化降低監督效果，會產生司法腐敗。檢察機關聘請人民監督員，安排各項監督事宜，加之人民監督員長達五年的任期，有充分的時間足以使得監督者和被監督者的“交流”深入，人民監督員與檢察院之間的熟人化趨勢會日漸加強，進而導致人民監督員制度的監督效用遞減，[2]甚至還會產生新的司法腐敗。此外，實際操作中往往存在檢察院根據實際情況挑選監督員，決定人民監督員回避的情形，進而人民監督員“監督”被動，而監督結果也變得可操控。［3］關于人民監督員任期的規定，筆者認為，可參考日本的檢察審查會制度。檢察審查會是日本特有的，旨在消解實行檢察官起訴獨占主義和起訴便宜主義之弊端，防止檢察官濫用檢察權而規定由檢察審查會代表國民，對檢察官作出的不起訴案件是否正確進行審查的一項司法制度。根據該制度，每名檢察審查員的任期為6個月。該規定的初衷是因為較短的任期既可以避免審查員和檢察官之間的熟人化問題，也為更多民眾參與該項制度提供了機會。人民監督員制度對此項規定可吸納。

注釋：

［１］李澤明：《人民監督員制度研究》，載《行政與法》2004年第12期。

［２］盧榮榮：《監督與情面：熟人化對人民監督員制度效用的削弱》，載《香港社會科學學報》2006年第31期。

［３］張懷順、吳明磊：《關于人民監督員選任問題的思考》，載《中國司法》2008年第10期。