檢察機關與社會管理創新

深入推進社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法是全國政法系統的三項重點工作，其中社會管理創新作為三項重點工作的關鍵性環節，既制約著社會矛盾化解的方式和效果，又對預示著公正廉潔執法的水平。準確地理解和把握社會管理創新的趨勢，對檢察機關促進社會矛盾化解、公正廉潔執法有著重要的意義。

一、從統治到治理

1989年世界銀行首次從治理（governance）的角度來思考和描述非洲的情形。聯合國還專門成立了全球治理委員會，并出版《全球治理》雜志。全球治理委員會1995年發表的《我們的全球伙伴關系》認為，治理是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程，既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排［１］。此后，治理作為一個學術概念，越來越多地被用來描述經濟和社會發展的狀況。在英文中治理字面表示為“governance”以區別“government”?！癵overnment”意為統治、操縱，其權威來自政府。羅西瑙（J.N.Rosenau，1995）在《沒有政府統治的治理》、《21世紀的治理》等著作中將治理與統治作了對比。他認為治理是一系列活動領域的管理機制，其主體未必是政府，也無需依靠國家的強制力量實現，但是治理卻能有效地發揮作用［２］。羅茨（R.Rhodes，1996）提出，治理意味著統治的含義有了變化，意味著一種新的統治過程，意味著有序的統治的條件已經不同于以前，或是以新的方法來統治社會［３］。受上述治理文獻的啟發，筆者認為治理是社會整體對其自身發展全方位、多層次的組織過程，這里的發展是指經濟發展和社會的全面進步。因此，凡是涉及社會發展的一切法人和自然人都應該是治理主體，也就是說在這一組織過程中，其主體既可以是政府，也可以是社會團體，還可以是個人；既可以是公共機構，也可以是私人機構，當然也可以是他們的合作。各主體之間的地位應該是平等的，政府只是治理主體之一。

整個20世紀的歷史表明，在謀求經濟發展和社會全面進步的征途上，市場和政府都有其優勢和失靈之處。市場被古典經濟學認為是組織經濟的最有效方式，政府只是作為“守夜人”而存在，其主要職能是確立產權和契約自由。但市場在遇到壟斷、外部性、信息不對稱和提供公共產品等情況時，巨大的交易費用就會導致市場喪失效率。20世紀30年代爆發了全球經濟大蕭條，人們開始意識到政府干預市場的必要，于是倡導政府干預市場的凱恩斯主義開始出現，并逐漸成為主導性的經濟思想。此時，經濟學家認識到，政府除了充當“守夜人”和限制壟斷、減少和消除外部性、提供公共產品外，還應該保證經濟增長的宏觀環境。政府通過貨幣政策和財政政策對經濟進行宏觀調控，促進充分就業，維持包括匯率和利率在內的價格穩定，保證經濟的可持續增長。為此，政府甚至可以不惜采用赤字財政政策和高通脹來籌措推行擴張性政府支出所需的資金。許多發達市場經濟國家的政府長期執行赤字財政政策，并用通貨膨脹政策來籌措財政預算，結果造成70年代至80年代的“滯脹”。主張政府在發展經濟中但任要角的“政府浪漫主義”在發展中國家也大行其道。結果是，許多發展中國家不但沒有建立比較完善的市場機制，反而使市場扭曲和失靈更為嚴重［４］。70年代末80年代初，這些國家經濟增長的瓶頸暴露無遺。在某種意義上，集中計劃經濟體制把政府干預市場的行為發揮到極致，好心的愿望卻造成一邊是積壓如山的劣質商品，一邊是廣大的消費者買不到稱心如意的商品，經濟在經歷畸形的增長之后，步入近乎停滯的境地。在市場和政府雙重失靈的困境中，人們開始意識到用治理來彌補市場和政府的局限，謀求經濟進步和社會的全面發展。

二、治理與檢察理念

治理在中國的提出和運用，不僅意味著這社會管理創新發生重大改變，而且要求司法機關尤其是法律監督機關轉變原來由社會統治形成檢察理念而適應治理的需要。治理的性質和特點決定了治理主要是在私域和市民社會中得以完成，而在中國，市民社會發育的欠缺和私域空間的狹小卻是早已不爭的事實。這就要求檢察機關作為法律監督機關，樹立科學的檢察理念，保護和促進市民社會的發展。

（一）維護社會的公平正義、依法行使法律監督權，當私權受公權的不當侵害時依法使私權得到救濟

在經典的法律理論中，無論是西方主流理論中的契約論還是馬克思主義中從“法律是階級統治的工具”到“三個代表”重要思想，都涉及到一個問題，那就是法律或司法權就其來源上講是人們自身權利的一部分，法律資源應該為人們所享有。但是公權力形成后，行使公權力的人卻容易反過來對私權力造成不當擠壓和侵害。為了保證私權不受公權的不當侵害，人們為了更好的享有作為非物質資源的公權力，司法制度從“全能法院”轉變到“裁判法院”，從“私訴制度”轉變到公訴制度，從“任意執法”轉變為“程序執法”，從“分散法制”轉變為“統一法制”。在這些轉變過程中，檢察權逐漸被確立。它因其限制和制約了警察的權力，制約了法官的權力而成為保障司法的“程序性”的最有力的制度設計，同時還由于其具有法律監督和提起公訴的職能，它還對行政機關起到監督和制約作用。檢察權的這種演化路徑表明，構建和諧社會內在的就要求檢察機關嚴格按照程序法和實體法工作，充分履行法律監督職能，當私權受公權力的不當侵害時依法使私權得到救濟，從而起到維護公平正義的作用。

（二）為了適應社會管理方式由統治到治理的轉變，檢察權的實施重點應該實現從“打擊”到立足于“保護”、“打擊”是為了“保護”、“保護”和“打擊”并重的轉變

在一個相當場的時期內，我國檢察權實施的重點都集中在刑事犯罪領域。這固然同查辦職務犯罪有密切的關系，但也是政治工具主義的司法觀所導致，總是把自己的執法對象看成階級敵人，檢察權主要凸顯其打擊犯罪的職能。但法律的目的既是打擊犯罪，更重要的是保護無罪。“在法官判決之前，一個人是不能被稱為犯罪的，只要還不能斷定他已經侵犯了給予他公共保護的契約，社會就不能取消對他的公共保護。”“如果犯罪事實不是肯定的，就不應該折磨一個無辜者，因為，在法律看來，他的罪行并沒有得到證實。”［５］這就要求在辦案過程中首先把犯罪嫌疑人視為無罪的人，需要法律保護，充分的尊重和保護犯罪嫌疑人的人權，嚴格按照法律進行案件查辦。并且，在刑事法律監督中還應該貫徹寬嚴相濟的刑事政策，一般情況下，根據法律可捕可不捕的就不捕，可訴不可訴的就不訴，從而最大的尊重和保障人權。即使某些案件從嚴查辦，也是為了彰顯威懾作用，更有效的潛在發生的犯罪，運用法律從源頭上保護絕大多數的人。

三、檢察機關如何適應治理

在治理應該成為社會主要管理方式的條件下，通過保障人權來實現法律監督既是檢察機關的主要職責又是檢察機關適應治理促進社會管理創新的主要方式。

（一）完善檢察官職業培訓制度，提高法律監督能力

在通過治理構建和諧社會的新時期，檢察官職業培訓的內容應該有重大的改革。一方面要加強法律專業技能的培訓，另一方要在相當的程度上充實與和諧社會有著密切關系的社會轉型、經濟轉型等方面經濟學和社會學的內容?，F代資本主義國家的司法在社會生活中之所以起著重要的作用，固然和他們的法治傳統有關，但也和司法官的知識結構有密切的關系。當今的英美等國家，每一個法學院都要有至少兩名經濟學教授，一些著名的法學家的專業訓練是從學習經濟學開始的，很多的法學家都是經濟學家。人們是在通曉社會運行規律的大背景下學習和運用法律，所以法律的作用就能在社會生活中較為充分地顯現出來，私權就能很好地得到保護。而中國傳統的法學教育沒有經濟學的內容，經濟學的教育也沒有法學的內容。維護社會秩序的法學脫離社會運行而成為孤立、機械而沒有生氣的理論?！霸诮袢罩袊▽W界占主導地位的學者對經濟學基本原理普遍缺乏實在的了解和把握。這種狀況需要一代人的時間才可能有根本的改觀”［６］。為了提高檢察官在構建和諧社會中的的法律監督能力，就必須改善檢察官的知識結構，在職業培訓中進行重要的改革，充實經濟學、社會學等知識內容，增強檢察官的法律監督能力，使法律監督在構建和諧社會中的重要作用全面的顯現出來。

（二）加強對職務犯罪的法律監督，尤其是加強對經濟轉型中的企業改制、虛擬經濟等領域行政權實施的法律監督

在經濟轉型中，無論漸進性經濟轉型還是激進式經濟轉型，行政權都是主要的主導力量。在以中國為代表的漸進式經濟轉型中，行政權是在實際上成為經濟轉型的主導者和施行者，也最有可能產生腐敗。國有經濟的改革實際上是由行政權所主導的國有企業改革。國有企業改革是經濟轉型的最重要部分，也是構建和諧社會的最重要手段，人民群眾必須成為國有企業改革的受益者。然而，一直有人在呼吁防止中國經濟轉型轉向裙帶資本主義、權貴資本主義（rony capitalism）或者親朋好友資本主義［７］。所謂裙帶資本主義是指在經濟轉型過程中，原來有權或控制公共部門權力的人利用權力給自己或自己的親朋好友牟利。更有人明確指出，國有企業改革中已經造成大量國有資產流失，一億人的富裕致使十二億人更加的貧窮［８］。這就必須加強對行政權的法律監督，規范國有企業改革，使經濟轉型能夠惠及全體百姓。證券、金融等虛擬經濟作為現代市場經濟的重要組成部分，在經濟轉型中又具有特殊的意義。它們成為國有企業改革和企業融資的重要手段。但中國虛擬經濟屢屢出現欺詐或內幕交易等行為，以至于有人竟把股市稱為“自動圈錢機”。虛擬經濟中出現的這些違法現象在很大程度上是由行政權的作為或不作為造成的。在中國司法體制中，由于法院“不告不理”原則而使法律審判具有被動性，檢察機關由于職務犯罪偵查和起訴權而在司法程序中具有主動性，對行政權進行法律監督尤其是使對經濟轉型中國有經濟改革、證券、金融等虛擬經濟領域中的行政權的法律監督，保證經濟轉型和構建和諧社會的順利進行成為檢察機關的歷史使命。

（三）履行公益訴訟的職責

在經濟轉型中國有資產大量被侵占、股票虛假案件隨意損害廣大中小股民的利益、環境污染等侵害公共利益事件雖然是在很大程度上是由行政權的濫用或不作為形成的。但是檢察機關對行政權的法律監督如果只是停留在對職務犯罪懲罰或行政官員的法律監督上，而受到行政權侵害的私權利卻不能因此而主動地獲致補償。怎樣啟動司法程序使行政權侵害的眾多私權利得到補償，成為對行政權進行法律監督所遺留的問題。我國憲法及其他實體法雖然確立了公共利益，但因為行政權的特殊性，我國對行政權的公益訴訟大都以原告敗訴或法院認為當事人不合格而不予受理。確立合適的公益訴訟主體成為公共利益得到救濟的前提因素。在法學語境中尤其是在我國，公訴通常指刑事訟訴中的公訴活動。刑事案件由最初的私訴發展到后來的公訴，其重要的法理就是被告足夠強大，直接由受害人或受害人的親屬向法院提起訟訴會形成追訴不力。刑事案件公訴的法理學啟發我們，在對行政權進行公益訴訟時，也必須尋找、確立和行政權一樣“強大”的當事人。在我國一府兩院的體制下，只有檢察機關適合提起對行政權的公益訴訟，在我國法律框架內由檢察機關作為行政公益訴訟原告也是沒有爭議的［９］。同時，由檢察機關承擔起行政公益訴訟的職責也能更好行使對行政權的司法監督權，符合司法的效率原則。

注釋：

［1］俞可平：《治理與善治引論》，載《馬克思主義與現實》1999年第5期。

［2］同上．

［3］同上．

［４］文貫中:《市場機制、政府定位和法治——對市場失靈和政府失靈的匡正之法的回顧與展望》，載《經濟社會體制比較2002年第1期。

［５］［意］貝卡里亞：《論犯罪與刑罰》，中國大百科全書出版社1993年版，第31頁。

［６］蘇力：《中譯本譯序》，（美）唐納德A維特曼：《法律經濟學文獻精選》，法律出版社2006年版。

［７］吳敬璉：《中國:政府在市場經濟轉型中的作用》，載《河北學刊》2004年第4期。

吳敬璉：《建設法治的市場經濟》，載《經濟體制改革》2003年第6期。

［８］朗咸平：《在“國退民進”的盛宴中狂歡》，http://finance.sina.com.cn/t/20040816/1202951523.shtml。

［９］黃學賢：《行政公益訴訟若干熱點問題探討》，載《法學》2005年第10期。