論職務犯罪偵查權與公訴權的合理配置

檢察體制改革的目的在于實現檢察工作的科學發展，以便檢察機關能夠在更好的履行打擊犯罪職能的同時，加強對犯罪嫌疑人人權的保障。職務犯罪案件辦理機制的改革也是如此，其必須在加大反腐力度與保障人權之間保持平衡。職務犯罪偵查權是檢察權中飽受爭議的權能，對其關注的焦點在于如何加強監督制約。公訴權是檢察權的基本權能，其相對于偵查權的上位職權地位，決定了其最有可能對偵查權形成強有力的監督。但是，在現行的檢察體制中，職務犯罪案件的公訴權對偵查權的制約效果并不明顯。因此，需要在檢察機關內部對職務犯罪偵查權與公訴權進行必要的合理配置，以促進檢察工作的科學發展。

職務犯罪偵查權與公訴權的分立是刑事訴訟規律的必然要求。但是，應當如何進行分立，卻存在著不同的選擇。其中，根據職務犯罪偵查權與公訴權行使主體的不同，可以區分為內設分立與外設分立兩種模式。內設分立，也即由檢察機關統一行使職務犯罪偵查權與公訴權。外設分立，則是指將職務犯罪偵查權與公訴權賦予性質不同的國家機關。

一、職務犯罪偵查權與公訴權內設分立與外設分立的選擇

（一）我國檢察機關特殊的憲法地位決定選擇內設分立模式

在我國，中國特色的社會主義制度和檢察機關專門法律監督機關的憲法地位，決定了我們對職務犯罪偵查權與公訴權的配置應當選擇內設分立的模式。

公訴權是檢察權的基本權能，其歸屬于檢察機關行使具有無需證明的正當性。因此，職務犯罪偵查權與公訴權內設分立與外設分立選擇的焦點在于職務犯罪偵查權能否歸屬于檢察機關行使。世界各國在這個問題上存在不同的選擇，其主要依據是各國不同的政治體制和司法傳統。而在我國，《憲法》第129條規定，中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。也即明確了檢察機關具有監督國家機關、社會組織和個人對國家法律的執行和遵守情況的權力。職務犯罪偵查不同于普通刑事案件偵查，其本質是憲法所規定的法定機關，即檢察機關依法通過行使刑事偵查權，來追究實施職務犯罪的國家工作人員的刑事責任，以保障國家憲法、法律的統一正確行使，監督國家工作人員依法正確行使自己的權力和履行自己的義務，監督國家工作人員是否正確地執行和實施法律。［１］這是對國家權力進行制約和監督的行為，是以權力制約權力，體現了法律監督的屬性。因此，職務犯罪偵查在本質上是一種法律監督行為。此外，司法實踐中，檢察機關的職務犯罪偵查權也為其充分行使憲法所賦予的法律監督權力提供了實質性的支持。因此，職務犯罪偵查權歸屬檢察機關行使符合我國的憲政制度。

（二）職務犯罪偵查權與公訴權內設分立需要注意的問題

首先，在制度設計及執法過程中要樹立職務犯罪偵查權與公訴權分權制衡的理念。自偵權與公訴權之間既互相配合、協調，也相互制約、監督，符合權力相互制衡的法治理念，能夠保證檢察機關不僅在實體上，更是在程序上對職務犯罪案件公正的辦理。原最高人民檢察院檢察長劉復之就曾經指出，應當把檢察機關的偵查部門當成公安部門一樣看待，不要分手心手背，不要對公安機關一個標準，對我們的自偵部門又是一個標準。［２］因此，在檢察機關內部的制度設計上，要保證職務犯罪偵查權與公訴權的分立，以形成必要的相互制約。同時，在檢察人員具體行使自偵權與公訴權的執法過程中，也應當保證相對獨立，不能因為同屬一體而混淆彼此的權力界限。

其次，正確認識職務犯罪案件在檢察機關內部的不同訴訟階段劃分。根據《刑事訴訟法》的規定，人民法院、人民檢察院和公安機關進行刑事訴訟，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律。相應的，對刑事案件的偵查、拘留、執行逮捕、預審，由公安機關負責。檢察、批準逮捕、檢察機關直接受理案件的偵查、提起公訴，由人民檢察院負責，審判由人民法院負責。由于職務犯罪案件的偵查權由檢察機關行使，且檢察機關是作為一個整體獨立行使職權，因此有種觀點便認為，職務犯罪案件的偵查和起訴不是兩個獨立的訴訟階段，而是同一階段中的兩個步驟，職務犯罪的審查起訴不能由公訴部門行使。［３］本文認為這種觀點是錯誤的。雖然《刑事訴訟法》規定的訴訟職能分工原則針對的是公安機關和檢察機關，但是其實質上強調的是偵查權與公訴權的分立制衡。職務犯罪偵查權雖然因為其獨有的法律監督屬性而由檢察機關行使，但是在本質上卻仍是偵查權的一種，應當受訴訟職能分工原則的規制。

二、對我國職務犯罪偵查權與公訴權配置的反思

在我國，職務犯罪偵查權與公訴權在檢察機關內部實現了分立，達到了一定的分權制衡效果，但是并不徹底。基于訴訟管轄的一般規定，司法實踐中，職務犯罪個案的偵查與公訴都是由同一檢察機關行使。這便不僅在形式上容易遭致對其公正性的質疑，而且在實際的案件辦理過程中，也會產生諸多的問題。

（一）職務犯罪個案的偵查權、公訴權由同一檢察機關行使，容易遭致對其公正性的質疑

如前文所述，根據我國法律關于刑事案件地域管轄的規定，具體職務犯罪案件的偵查、公訴在通常情況下都是由同一個檢察機關行使。但是，就一般原理而言，監督的基本含義是旁觀者的察看和督促，其基本的立場與事件的參與者應當截然分開，才能實現監督所應有的公正地位。［４］此外，在司法實踐中，我國職務犯罪案件偵查權外部的人大監督、輿論監督、社會監督等，由于缺少制度化，不能很好的發揮作用，其可能的監督制約主要來自于檢察機關內部的公訴等部門，這便更增加了對內部監督的期待。但由同一個檢察機關行使具體職務犯罪案件的偵查、公訴，就形式而言，畢竟還是出自一門，容易使人們對它的客觀公正性產生懷疑。［５］

（二）職務犯罪主體多為黨政機關工作人員，本轄區審查起訴面臨可能存在的阻力

職務犯罪是國家工作人員利用公權力所實施的犯罪，其主體多為黨政機關工作人員，甚至是某些部門的重要領導。這些人往往在當地具有復雜的社會背景，與相關部門存在著千絲萬縷的聯系，對其在所屬轄區內審查起訴，極易受到不當的干擾。此外，按照行政區劃建制的檢察機關在行使公訴權的過程中，往往受制于地方黨委政府、人大機關、社會團體，很難在某些重大、敏感的職務犯罪案件上保持公正。需要說明的是，基于偵查一體化的司法實踐，上級檢察機關自偵部門可以提辦、交辦、督辦和參辦由下級檢察機關管轄的職務犯罪案件，同時在地市級以上的檢察機關成立偵查指揮中心，負責所轄區域內有重大影響職務犯罪案件偵查的組織、指揮和協調。這些都使檢察機關職務犯罪偵查權的行使在一定程度上能夠擺脫所屬行政區域的不當干擾。但是，檢察機關公訴權的行使受制于刑事訴訟法關于刑事審判級別管轄的規定，不能由上級檢察機關代為行使，除了個別情形下的指定管轄外，均需在犯罪嫌疑人工作單位所在地檢察機關審查起訴。

（三）自偵部門在檢察機關內部的優勢地位使公訴權難以正常行使

因為職務犯罪偵查權具有一定的行政執法屬性，其所經歷的是訴訟犯罪事實從零到“已經查清”、犯罪證據從零到“確實、充分”、偵查對象從國家工作人員到罪該起訴和審判的“犯罪嫌疑人”的過程，其威力和影響在某種意義上均大于檢察機關的其他職權。［６］這在檢察機關內部的級別配置上也有所體現，自偵部門的負責人一般都是所在檢察機關的黨組成員，同時也是檢察委員會成員，個別情況下其副職也是檢察委員會成員，通過檢察委員會這個辦案領導機構，自偵部門在一定程度上可以參與決定由其所偵查案件的審查起訴。而公訴部門在內部級別設置上僅與自偵部門內設的偵查處和辦公室一致，這無形中整體提高了自偵部門在檢察機關內部的相對優勢地位。自偵部門高規格的級別設置是打擊職務犯罪所必須，但是其在某種程度上不可避免的會影響公訴部門對職務犯罪案件的公正判斷。

（四）同一檢察機關行使職務犯罪案件的偵查權、公訴權是案件質量不高的重要原因

雖然檢察機關在內部對職務犯罪案件的偵查、起訴設計了相互制約的機制，但是由于我國包括職務犯罪偵查權、公訴權在內的檢察權行使主體是檢察機關這個組織，而不是檢察官個人，而且我國檢察機關案件辦理實行的是檢察長主持下的檢察委員會負責制。因此，雖然自偵部門和公訴部門內部分立，但都是在同一檢察長的領導下協同工作，重大復雜案件都要經過檢察長或者檢察委員會決定。這便使自偵部門和公訴部門在全院工作一盤棋的思想影響下，彼此間相互監督的意識和動力不足，從而導致發現問題和改正錯誤的可能性也大大降低。例如，司法實踐中檢察機關內部消化職務犯罪案件比例較高，許多案件質量問題被自我做出的不起訴決定所掩蓋。［７］此外，在具體辦理職務犯罪案件過程中，自偵部門與公訴部門還往往以同屬一體為由，以自我為中心來要求對方，從而影響了案件事實的正確認定。例如，有的檢察機關自偵部門拒不采納公訴部門的退補意見，使可以補充調取的證據未能調取，從而導致能夠認定的事實不能認定。

三、建立職務犯罪案件異地審查起訴制度

職務犯罪案件異地審查起訴，也即將本院偵查終結的職務犯罪移送至異地檢察機關審查起訴。其不同于異地審判，因為與職務犯罪案件異地審查起訴直接對應的是職務犯罪案件偵查，其要解決的是職務犯罪公訴權與偵查權的在檢察機關內部的配置問題，且在一定程度上涉及與法院審判權的協調。職務犯罪案件異地審查起訴具有正當性，且其制度設計可以在不觸動現有法律框架的前提下得以實現。

（一）職務犯罪案件異地審查起訴的正當性

1.異地審查起訴能夠克服同一檢察機關行使職務犯罪個案的偵查權與公訴權所帶來的弊端。首先，將本院偵查的職務犯罪交由異地檢察機關審查起訴，雖然其偵查權和公訴權仍同屬檢察系統，但由于所屬地域的不同，在形式上實現了權力的分立，提高了檢察公信力，能夠在一定程度上打消人們對案件辦理公正性的顧慮。其次，職務犯罪案件異地審查起訴在一定程度上解決了同一檢察機關集偵查權、公訴權于一身的問題，加大了對職務犯罪偵查權的制約力度，克服了同一檢察機關內部監督的不力，必將提高職務犯罪案件的辦理質量。而且，職務犯罪案件異地審查起訴可以排除在辦案過程中，特別是在處理敏感案件過程中所可能遇到的地方權力和人際關系網的干擾。最后，檢察機關內部職務犯罪自偵部門與公訴部門的不對等地位在短期內不可能改變。為了更好的發揮法律監督職能，自偵部門的優勢將在一定程度上予以保留。在這種情況下，公訴部門對自偵部門難以形成有效的制約。但是，如果職務犯罪案件異地審查起訴，由于歸屬于不同的檢察機關，異地公訴部門監督職務犯罪偵查權的行使便會少了不必要的顧忌，其制約力和公正性將大大提升。

2.高官異地審判的成功實踐為職務犯罪異地審查起訴制度的建立提供了可以借鑒的經驗。我國在懲處省部級高官腐敗案件過程中，已經形成了獨特的辦案模式，除了少部分案件是由檢察機關自行偵破之外，一般先有中紀委查辦，然后交給最高人民檢察院，由最高人民檢察院指定省級人民檢察院反貪局具體辦理，公訴人以省級人民檢察院為主，市級人民檢察院反貪局配合，最高人民法院制定相應級別法院異地審判。［８］而且，根據現有的高官異地審判實踐顯示，省部級高官職務犯罪一般是跨省異地審判，而廳局級高官則往往是在省內異地審判。異地審判便意味著檢察機關必須異地審查起訴。雖然高官異地審判只是一種臨時性的指定管轄措施，但是檢察機關，特別是省級以上的檢察院，從中也積累了不少了經驗，這為建立規范化的職務犯罪異地審查起訴制度提供了便利。

3.職務犯罪案件統一異地偵查不具有可行性和必要性。職務犯罪案件異地審查起訴的目的是在檢察機關內部實現偵查權與公訴權更加徹底的分立制約。因此，有種觀點認為，如果職務犯罪案件統一由異地檢察機關行使偵查權，則也能達到上述效果。但是，這種假設并不具有可行性，也是沒有必要的。

刑事訴訟法律對偵查權的地域管轄權限并沒有嚴格的規定。具體到職務犯罪偵查，只有《人民檢察院刑事訴訟規則》第15條規定由犯罪嫌疑人工作單位所在地的人民檢察院管轄，但同時規定如果由其他人民檢察院管轄更為適宜的，可以由其他人民檢察院管轄。因此，在司法實踐中，上級檢察機關對職務犯罪偵查權的配置較之公訴權擁有更大的自主權，可以根據具體情況指定不同地域管轄。但是，這只是一種針對可能情況的規定，其不適合如職務犯罪異地審查起訴那樣成為一種必須統一執行的制度。第一，由檢察機關對其轄區內的職務犯罪進行偵查，有利于犯罪線索的發現和查辦案件的深入；第二，偵查權具有特殊性，是案件事實從無到有的過程，其間涉及大量復雜的取證工作，統一異地偵查會大大增加辦案的成本；第三，偵查一體化的檢察體制改革實踐使上下級自偵部門加強了辦案溝通，在一定程度上使檢察機關的職務犯罪偵查擺脫了當地可能存在的不當干擾。

4.職務犯罪案件逮捕權上提一級的做法不適宜公訴權的行使。職務犯罪案件逮捕權上提一級與職務犯罪異地審查起訴都是在堅持逮捕權和公訴權由檢察機關行使的憲政體制下的改革，其涉及的是檢察機關內部的權限設置問題，都是優化檢察權的配置、強化檢察機關自身監督制約的重要措施。但是，由于職務犯罪公訴權的行使需要與法院審判直接對應，即便上級檢察機關基于對下級檢察機關的領導職能，有權力要求審查起訴下級檢察機關辦理的職務犯罪案件，但是卻無法改變刑事訴訟法關于法院的級別管轄規定，這將會導致刑事訴訟程序的混亂。此外，就個案而言，審查起訴的工作量遠大于批準逮捕，將所有職務犯罪案件的公訴權上提一級必將不當的增加上級檢察機關的負擔，而且其對職務犯罪偵查權的實際制約效果也遠不如異地審查起訴。

（二）職務犯罪案件異地審查起訴的制度設計

1.完善指定管轄的規定，確立職務犯罪案件異地審查起訴的法律依據。對于公訴管轄而言，由于需要與審判管轄相對應，因此上級檢察機關對其自主決定權受到較大的限制。但是，《刑事訴訟法》規定了審判指定管轄，授權上級法院可以在必要的時候將下級法院管轄的案件移送其他法院審判。因此，司法實踐中，如果上級檢察機關認為需要指定其他下級檢察機關審查起訴不歸自己管轄的案件，就需要與相應級別的法院進行協商，以保證異地審查起訴所對應的下級法院能夠合法受理案件。

根據上述分析可以看出，公訴指定管轄存在法律上的依據和現實可操作性，這便為職務犯罪案件在現有法律框架內實施異地審查起訴提供了可能。但是，由于現有法律及司法解釋均沒有對改變案件管轄權的具體條件和程序做出明確的規定，導致實踐中指定管轄應用較少，且容易引起檢察機關與法院之間的管轄爭議。因此，本文建議，可以由最高人民檢察院聯合最高人民法院，依據法律賦予各自的指定管轄權限，共同做出職務犯罪必須異地審查起訴的決定。

2.職務犯罪案件異地審查起訴需要說明的幾個問題。首先，本文主張的職務犯罪案件異地審查起訴是對檢察機關所偵查的職務犯罪案件統一、固定的制度安排，與現有法律所規定的，根據個案情況進行臨時性的指定管轄不同。但是，這兩者之間并不沖突。如果檢察機關因為偵辦特殊職務犯罪案件，需要突破異地審查起訴制度所規定的地域范圍，便可以依據刑事訴訟法關于指定管轄的規定，確立適宜管轄的檢察機關行使公訴權。例如，目前司法實踐中關于高官異地審判的實踐，便是依據指定管轄權限所做出的特殊安排。

其次，職務犯罪案件公訴權是檢察機關的專屬權力，對其行使方式進行必要的調整是檢察機關可以單獨決定的事情。但是，由于檢察機關公訴的案件需要移送相應的法院進行審判，如果檢察機關單方面的做出職務犯罪異地審查起訴規定，會造成與法院審判管轄的沖突。因此，職務犯罪案件異地審查起訴制度需要檢察機關與法院共同參與制定。

最后，職務犯罪案件異地審查起訴需要兼顧公正與效率。異地審查起訴本身便是司法公正性的體現，但是其可能遭受司法成本增加，以及違背訴訟及時和便利原則的質疑。對此，我們完全可以通過合理的制度安排來避免這些不利的后果。例如，可以適當限制異地審查起訴的地域范圍，并要考慮異地檢察機關的公訴辦案數量。同時，為了保證異地審查起訴的效果，可以適時的更換審查起訴的異地檢察機關。

注釋：

［１］張穹：《刑事法律監督是中國刑事法制建設的重要保障》，載《中國刑事法雜志》1998年第1期，第4頁。

［２］參見《人民檢察》，1992年第4期，卷首語。

［３］參見李中波：《自偵案件的審查起訴不是獨立的訴訟階段》，載《湖南大學學報（社會科學版）》，1999年第2期，第68-70頁。

［４］郝銀鐘：《檢察權質疑》，載《中國人民大學學報》1999年第3期，第73頁。

［５］參見張玉鑲：《關于偵查的幾個主要法律問題的思考》，載《中外法學》1998年第3期，第72頁。

［６］董建平、仇小東：《檢察機關職務犯罪偵查模式探究》，載《政治與法律》2008年第6期，第143頁。

［７］根據對北京市海淀區人民檢察院2005年至2009年所辦理職務犯罪案件處理方式的統計，在已取得最終處理決定的144人中，共有19人被作出不起訴處理，占全部職務犯罪嫌疑人的14.5%，不起訴率遠遠高于2009年該院全部刑事案件1.5%的不起訴率。

［８］傅達林：《異地審判：權宜之計不能代替制度建設》〔J〕，《法治與社會》2007年第3期，第20頁。