對荷蘭、西班牙在押人投訴處理機制考察的印象與思考

2011年12月4日至9日，筆者參加由中國人民大學法學院組成的赴荷蘭、西班牙考察團，重點考察在押人投訴處理機制，了解歐盟一些國家處理被羈押在監獄和看守所的已決犯和未決犯的申訴、控告和舉報的做法。考察團先后與荷蘭馬斯特里赫特大學法學院教授、荷蘭及馬斯特里赫特市在押人投訴委員會官員、市議會監察專員先后進行了交流，并與英國議會監察專員、西班牙議會監察專員秘書長舉行了座談，參觀了荷蘭鹿特丹市監獄、西班牙上訴法院臨時羈押場所，給筆者留下了幾點印象和思考。

一、荷蘭在押人投訴處理機構

（一）投訴處理委員會

1、投訴委員會的組成。在荷蘭，每一個有監獄的城市都成立一個在押人投訴委員會，全荷蘭有45個在押人投訴委員會這樣機構。投訴委員會由10名成員組成，委員會主席由法官兼任，成員由律師、教師、醫生等社會各界人士擔任。設秘書長一人。投訴委員會的產生，是通過媒體向社會招聘，并通過應試，對符合條件的報司法部審核任命。每屆任期5年，可連任兩屆，主席必須由法院法官擔任。

2、投訴委員會的職責。主要是：一是負責在押人投訴的處理；二是對監獄的運作情況進行監督；三是為監獄和司法部門工作提供改進的建議。投訴委員會成員有權隨時到監獄視察和詢問在押人，有權查閱監獄的有關檔案。委員會每月開一次會，日常工作處理一般由主席、秘書長負責。秘書長所提供的日常處理的投訴，主席可以進行裁決，裁決是必須有另外2位委員參加。委員會的工作是獨立的，不受任何部門指使和干預。

3、投訴委員會處理投訴的方式。對投訴的處理，除進行書面審查外，一種重要方式是在投訴人所在的監獄舉行聽證會，主要是進行聽證、質證，裁決會在庭審會舉行后的14天作出。聽證會由主席和另二位委員出席，及秘書長參加，以及投訴人和監獄方人員。3位委員的裁決結果，以書面的形式通知訴訟的雙方。庭審會一次可處理類似案件10個。投訴裁決的結果會在有關的網站上公開。每個月有二次庭審會，除主席和秘書長外，輪流參加庭審會。

4、在押人投訴的主要途徑。監獄方對投訴處理工作有正面宣傳，使在押人了解投訴和處理的有關程序；在監獄設有投訴固定信箱和投訴表，投訴人可以通過密封信封投遞投訴信，每天由投訴委員會成員定時開取信箱，監獄不得打開寄給投訴委員會的信件。

5、在押人投訴的主要內容。主要是在押人對監獄工作的不滿，或認為監獄方對在押人的處理不夠公正和妥當的。如馬城的監獄，有在押人320人，其中180人是已決犯，140人是未決犯，每年會收到800個投訴案，其中多數投訴是關于在押人的處遇問題。

（二）上訴投訴處理委員會

1、上訴投訴委員會的職責。設立上訴投訴委員會，是鑒于投訴當事人一方或雙方不服投訴處理的結果，所產生的上訴，而建立的一種救濟機制。其主要任務，是負責處理所轄地區內在押人上訴的案件，保護在押人的合法權益，特別是未成年在押人的權益。包括在押人轉監問題，申請假期問題（主要是孕婦的請假），醫療問題等。投訴上訴委員會的另一項職責是，根據實際需要給予國家有關部門保護在押人特別是未成年在押人權益方面的立法建議。在荷蘭，按照北部、南部、西部地區，分別設立了三個上訴投訴委員會。

2、上訴投訴委員會的組成。由社會各界人士包括心理醫生、教師、法官等組成，成員可達60人。上訴委員會的產生，通過媒體刊登招聘廣告，對應征人員進行筆試、面試等程序予以招聘。與投訴委員會一樣，主席必須由法官擔任，并設秘書長一人。

3、上訴處理的方式。主要是進行書面審和庭審，會調閱相關案卷。每月會選擇一個地區進行庭審，處理約15件投訴救濟案件。庭審會在監獄進行，由主席和另二位委員進行審理裁決，秘書長參加，監獄方有關負責人以及有關在押人在場。裁決在庭審六周后做出。庭審過程也可以進行調解。比如，一個在押人被監獄關禁閉14天，他申訴到上訴委員會，委員會審理后認為監獄長濫用權力，對這名在押人處理不公正，委員會在審理中與監獄方和在押人進行調解處理，對在押人不應禁閉的時間做出每天10歐元的補償。委員會每年會選擇8個案例在自己的網站上公開，以對有關監獄方起到警示和借鑒的作用，同時，也彰顯自己的工作成效。荷蘭有4萬多在押人，每年處理2700件投訴案件。

二、英國監察專員制度

（一）英國監察專員制度成立的動因和職責

英國監察專員制度始于1994年英國監獄發生了一次重大暴亂，引起了英國民眾和政府強烈反應，才成立了英國監察專員。監察專員由英國議會任命，其主要任務：一是開展對在押人重要投訴案的調查；二是對發生在監管場所內嚴重死亡事件的調查。且十分強調調查的獨立性，不受任何權力部門的影響。監察專員的作用：獨立、客觀、公正；樹立社會特別是在押人員對這一制度體系的信心；保持投訴和投訴處理途徑的通暢。監察專員只處理最頂端的投訴，所謂最頂端，就是投訴和意外死亡案件在內部投訴機制（主要指監獄自己處理）未能解決的，且符合受理范圍的。監察專員的輔助工作人員約有100人，有45人負責調查死亡事件，有45人負責調查投訴，有10人負責一般性工作。此外，英國全國有140個監獄，設地區監管專員10人，由國家司法部任命。

（二）監察專員處理投訴案的結果

英國有8、4萬犯人在監獄服刑，有4、5萬犯人在社會服刑。每年監察專員處理的投訴案約占英國在押人投訴總量的1%。但投訴數量在不斷增加，去年他們處理了5300件投訴案。大約有50%的投訴需要啟動調查。投訴提出需在3個月內啟動調查。截止2011年11月底，已完成2500件投訴的調查，其中66%在12周內完成。有22%的投訴得到支持，其中有10%完全支持，8%部分支持，4%調解。在英國，監察專員對投訴的處理結果最終都會通過一定形式予以公開。

（三）對在押人死亡事件的調查

1、死亡事件的類型。從監察專員2010年至2011年11月調查處理在押人死亡事件的200起案件分析，其中，兇殺致死的2起，非法毒品吸食過量致死的2起，事故致死的2起，自己造成的死亡59起，自然原因死亡的122起，其它的13起。2004年以來，監獄在押人死亡中自然死亡占54%。非正常死亡中38%的死亡是犯人自殺造成的，8%是兇殺和吸食毒品過量。對非正常死亡事件的調查，有關方面可以決定解剖，不需要征求死者家屬的意見。英國監察專員介紹說，不是每一起死亡都有調查結果，但是每一起死亡都會啟動調查。在英國，不允許犯人吸毒，但監獄往往難以查禁和杜絕，總是有親屬或朋友探監秘密夾帶毒品流入監獄。且75%的犯人都有吸毒歷史。

2、死亡事件調查的時間要求。普通投訴調查目標時間是12個周完成，死亡調查目標時間是20個周完成，自殺或謀殺死亡調查目標時間是26個周完成。

（四）在押人投訴的途徑

在押人投訴必須以書面形式進行投訴，一是通過地區管理員；二是對內部機制的投訴處理的才能轉到專員辦公室。監察專員的調查結果，如在押人不服不滿意，可以起訴到法院，最后由法院作出裁決。

歐洲的主權債務危機也波及到英國的監獄和監察專員正常經費的預算。據這位專員介紹，2011年監察專員經費比往年少25%，但與1997年比監獄犯人卻增加了66%。國家經濟環境遇到了困境也給監獄執法帶來了困難。由于預算減少，監獄環境比以前惡化，投訴的可能性更多。

英國監察專員制度并沒有改善英國監獄的監管秩序。據資料顯示，專員制度成立之后，僅2009年4月12日，英國阿什維爾監獄因為一名囚犯被解除特赦，引起該監獄許多囚犯憤怒，二、三百名囚犯焚燒了建筑物。2011年1月1日，距英國90公里的城堡監獄又一次發生暴亂，原因只是監獄警察要對幾名囚犯進行酒精測驗，結果引起囚犯與警察沖突，囚犯縱火焚燒了監獄建筑物。這表明英國監獄監察專員制度并沒有取得初衷的效果。

三、西班牙監察專員和監獄監督法官制度

（一）監察專員制度

根據《西班牙憲法》第54條規定，西班牙設立了致力于保護公民基本權利的監察專員。西班牙監察專員由議會選舉產生，必須獲得五分之三以上多數議員支持，任期為5年。監察專員獨立履行職責，不受任何權力機關的干預和指令。除專員外，還設第一副專員，第二副專員，并設秘書長職位。他們四人共同組成協調與內部機制。與英國監察專員的區別是，西班牙監察專員的服務對象是面對全體國民，受理包括監獄罪犯在內的全體國民的投訴，還包括在西班牙履行、居住的西班牙以外國民的投訴，以及國民對法律修改的建議。監督的對象包括中央和地方所有的政府機構等。

在西班牙全國只有馬德里這樣一個機構，但是有能力在全國任何一個地方發現重大問題時組織起一個調查組。監察專員可以就有關投訴進行調查，一部分調查是根據市民的要求，另一部分調查是發現問題后自行決定調查。去年受理投訴3萬多件，今年已受理2萬多件。專員已組織調查450件。目前的投訴與經濟危機、家庭所面臨的失業和困難有關。西班牙有120個監獄。他們接到罪犯投訴，也可以直接到監獄進行調查。

（二）監獄監督法官

西班牙法院設監獄監督法官，在馬德里有8個監獄，設8個監獄監督法官。監獄監督法官，每周至少到監獄視察一次，其他時間在法官辦公室，可以通過聯網視頻檢查監獄的情況，獲取相關信息。由于時間關系，我們就這個問題沒有進行深入探討，不能不說是個遺憾。但是，我們就以上信息可以判斷，在西班牙監督監獄執法狀況的職責是法院，法院有專門監督監獄執行刑罰的法官，監督的方式相似于中國檢察機關派駐監獄的檢察或機構定期檢察。在歐洲英美法系國家，檢察機關對監獄沒有監督的職權，他們是純粹的公訴機關。

四、幾點思考

雖然我們的考察時間不長，但通過實地考察和這些國家官員的介紹，留給了筆者幾點思考和啟示：

（一）在押人維權意識強

從以下數字似乎可以得出這樣的結論。（1）荷蘭馬城監獄，有320在押人，每年會收到800個投訴案，平均每人2件多。（2）荷蘭有4萬多在押人，在押人投訴處理機構每年處理2700件投訴案。（3）在英國，監察專員僅去年以來就處理了5300件在押人投訴案，僅占投訴總量1%多些。這可以說明在押人維護自身權益意識很強，其主要動因有幾點：一是在押人對投訴權益和投訴的程序熟悉。認為自身利益受到侵害時，能夠主動進行維權。這與歐美國家重視人權的大環境有關。二是投訴之后能得到相對滿意的結果，促使在押人不斷投訴。三是監獄方對投訴的打擊報復現象較為少見，使在押人減少了投訴的擔憂。當然，另一方面也說明，這些國家在監獄管理上也存在一些問題。

（二）強調調查的獨立性

處理在押人投訴很強調調查的獨立性，不受任何機關的干預和影響。投訴處理機構不在監所之內，不受行政機關干預和管轄，直接受議會任命，對議會負責。職責單一明確。如，英國議會監察專員的職責，一是負責投訴處理；二是處理非正常死亡案件處理。

（三）注重調查結果公開，接受社會監督

荷蘭、西班牙或英國的有關機構在調查處理在押人投訴案件后都注意調查和處理結果的公開，特別是選擇一些公眾關注的案件通過媒體公開調查處理結果，每年年終還會通過媒體公開自己的工作報告，以接受社會的評價和監督。

（四）投訴多，監獄官員受處罰少

雖然受理投訴很多，但監獄官員受到處罰的并不多。在荷蘭，在英國，在西班牙，每年監獄都會發生大量的囚犯自殺案件，但有關方面對這類案件從不處理監管人員，不追究監管人員的責任。就是前面說到的荷蘭一監獄長濫用權力，導致一名囚犯被隔離禁閉多日，囚犯投訴后只是對囚犯作經濟上補償，而對監獄長并沒有做任何處罰，甚至在公開處理結果時也把監獄長的名字隱去，說是要給監獄長面子。但在我國在監管場所發生的被監管人自殺死亡案件，一般都要追究監管人的責任，有的甚至是追究刑事責任。

（五）應當理直氣壯地宣傳我們在維護人權方面的努力和成就

筆者覺得荷蘭、英國、西班牙在處理犯罪嫌疑人和罪犯投訴方面的某些做法，特別是啟發在押人自覺維權，建立投訴處理和防止打擊報復機制，營造法制氛圍等方面，值得我們研究和借鑒，以從中吸取有益的成分。但相比較之下，我國特別是檢察機關在維護在押人權益方面的制度設計、機構運作、努力成效等方面更為系統，投入更多，力度更大，也是可圈可點。比如，一是我們有派駐監管場所的檢察院和檢察室，全國擁有專門進行刑罰執行和監管活動監督的1萬多名檢察人員；二是啟發在押人維權的檢務公開一系列措施；三是受理在押人申訴控告的檢察官信箱和檢察官約見卡、檢察官接待室等面對在押人及其親屬的一整套服務形式和途徑；四是查辦監管人員虐待被監管人等職務犯罪案件的法律制度和機構，等等。我們的這些努力和成效應當通過國際交流平臺和其他途徑，向歐美和世界宣傳，讓外國人也來中國學習、借鑒我們的經驗。