淺析民事行政檢察工作考核標準

民事行政檢察工作，是檢察機關對法院已經生效的民事、行政案件判決、裁定、調解結果進行監督的重要渠道，是憲法賦予的權利。對民事行政檢察工作制定一定的標準進行量化考核，是做好民事行政檢察工作的必要前提，考核是標桿，是對工作進行指導的有效手段，在實際工作中發揮著很大的作用。但是，凡事都要與時俱進，筆者認為，近年來，民事行政檢察受多種因素影響，發生了很大的變化，對法院民事、判決、調節的監督，除了傳統的提請抗訴外，還增加了再審檢察建議、督促起訴、執行臨場監督等行之有效的方法和監督手段，民行檢察的工作內容也在不斷變化，支持起訴、督促起訴、調解監督、公益訴訟等是我們現行民行工作的重要內容。我們的考核標準也應隨之改變，以適應現階段民事行政檢察工作的需要，筆者現就此問題從基層院的視角提一些粗淺的看法，以供商榷，不足之處敬請批評指正。

一、民行工作現行考核標準存在的問題及弊端

（一）一審提請抗訴的分值偏高，導致對一審生效裁判的抗訴所占比重大

根據省院2011年民行工作總結數字，全省全年對一審生效裁判抗訴案件為604件，占全部抗訴案件數的90%，算上省院發再審檢察建議和發函要求市院發再審檢察建議的案件，比例仍為82.36%，處于高位狀態。近年來基層院實際檢察工作中可以提出抗訴的案件線索非常少，一是當事人對法院判決、裁定不服基本選擇上訴這種手段，實際工作中很少或者沒有當事人對判決結果不服，等到判決生效后到檢察院來申訴。沒有上訴的案件當事人大多屬于服判息訴的。二是提請抗訴案件辦案周期長、改判率低，這兩點是基層提請抗訴案件線索匱乏的主要原因。一方面是案源線索匱乏，一方面我們一審提抗案件數字還很大，只能說明是考核的導向作用。為了完成考核指標，個別院為了完成工作任務，尋找案源線索，只能做律師、當事人的工作或者辦湊數案。人為降低提請抗訴標準，不符合提請抗訴條件也要硬提，結果是影響了案件質量，導致改判率偏低，降低了檢察監督的威信，對工作毫無益處，白白浪費了寶貴的司法資源。

(二)對再審檢察建議的考核分值偏低，多元化監督格局還未形成

主要表現在重視提請抗訴工作，輕視其它監督手段。再審檢察建議的作用和效果未得到足夠重視。民行檢察監督需要改變單純依靠抗訴的理念，引入檢察建議作為法律監督的重要補充，可以彌補目前單一使用抗訴程序的局限性，減輕上級檢察院和上級法院法律監督工作的壓力，這有益于構建更加完整、合理、多元化的民行檢察監督體系。用檢察建議的形式啟動再審，實際上是一種簡化的“抗訴”程序。從二者關系來看，民事抗訴與檢察建議再審都是民行檢察部門履行法律監督職責的重要手段。二者的目的一致，都是追求司法的公正，監督法院糾正已生效的錯誤裁判。檢察建議在實際工作中的的運用，取得了很好的效果。從當事人的角度來說，減輕了訴訟成本和訴訟周期，社會效果明顯。法院也樂于接受這種監督手段，多能采納檢察機關的建議。

（三）對訴訟過程的監督偏弱

多年來，民行工作主要針對法院已經生效的判決、裁定結果進行監督，是一種事后的監督，判決結果已經形成，監督起來難度大。檢察機關無論采用哪種監督手段，最后決定權還是在法院，只要不是明顯的錯誤，法院一般都會維持原判，從而來維護自己部門的利益。筆者所在的縣2011年法院民事案件的調解率達到89%，形成判決、裁定結果的案件除了離婚、撤訴等案件，可以納入我們檢察監督的案件寥寥無幾。檢察監督的根本目的是維護法律的公正實施，在新形勢下我們民行工作也應該及時掉轉船頭，改變監督側重點，強化對訴訟過程的監督，在判決結果出來之前防患于未然，這方面在我們的考核工作中應該有所體現。

（四）增加執行監督、支持起訴、督促起訴、調解監督、公益訴訟等監督手段的考核力度，形成多種監督方式并重的民行檢察監督格局

我們現行的考核標準，對支持起訴、一般檢察建議等監督手段的考核分值都非常低，給人造成一種錯覺，好像這部分工作可有可無，不重要。上級的要求是我們工作的主要航標，基層各項檢察工作都要圍繞上級的工作部署依次展開，如果在考核中這些工作有所側重，一定會加大這部分工作的開展力度和發展速度，盡快形成比較完畢的民行檢察工作體系，最終形成多種監督方式并重的民行檢察監督新格局。

二、改進建議

（一）縮減提請抗訴在考核中的分值比例

民事行政檢察工作提請抗訴是基層檢察的主業，縮減分值不是輕視這項工作，是為了實事求是的把這項工作做好，當提則提，對確有錯誤的判決、裁定就要充分行使檢察權，糾正法院錯誤的判決、裁定結果，維護法律的權威，維護當事人的合法權益。縮減這部分業務工作的分值，是為了防止機械的為完成考核指標，辦湊數案，影響檢察監督的效果和權威。民行抗訴案件辦案周期長，改判率低是大家都知道的，從實際情況看這并不是一個完美的監督手段。省院申占群副檢察長2011年7月份全省民行工作會議講話精神強調“要遵循民事審判規律、性質和特點，優先適用當事人申請和審判機關自我糾錯機制，在窮盡審判監督救濟渠道之后，再啟動民行監督機制。”“對于當事人在一審判決、裁定生效前向檢察機關申訴的，要告知其應當依照法律規定向上一級法院提出上訴；當事人在一審判決、裁定發生法律效力后向檢察機關提出抗訴申請的，要說明未提出上訴的理由，沒有正當理由的不應受理”。在工作中側重于對二審判決的監督是符合實際工作情況的。

（二）加大再審檢察建議的考核力度

在促社會矛盾化解的大背景下，再審檢察建議這種監督手段得到了廣泛的應用，取得了較好的效果，從當事人的角度出發，在很短的訴訟周期，以和解的方式解決爭議，避免當事人之間矛盾激化，造成新的不穩定因素。從法院的角度看，檢察機關針對案件特點和存在問題向其發出檢察建議，容易被接受，實踐中這項工作確實得到了法院的支持和配合，實際工作中檢察建議未被采納的很少。既然提出再審檢察建議就能解決問題，對一些符合提出再審檢察建議條件的申訴案件，以再審檢察建議的方式解決爭議，社會效果比提出抗訴更好。建議在考核標準上把提請抗訴和提出再審檢察建議放在平等位置，并駕齊驅。

（三）增加對訴訟過程監督的考核內容，填補空白點

一個民事案件，從受案、審理到判決或調解結果出來，整個訴訟過程檢察機關都應該加強監督，把監督貫穿于整個訴訟活動的全過程，切實保護當事人的合法權益。現階段基層表現最突出的問題是法院為了完成考核指標，達到上級規定的調解率，對于部分當事人不同意調解或案件根本不具備調解條件的案件強行進行調解，筆者認為這應該是我們今后民行檢察監督的一個重點，把這項監督內容納入工作考核范圍。案件調解結案，一經簽字立即生效，當事人喪失了上訴權，當事人申訴起來也很難，檢察機關探索對調解進行監督也僅限于規定幾種情形，大部分普通當事人的權益無法得到保護。實際工作中有的當事人對相關法律不了解，法官對當事人恩威并施，當事人稀里糊涂在調解書上簽了字，最后申訴無門，個別當事人就成了老上訪戶。

（四）多種監督方式并重，加大執行監督、支持、督促起訴、公益訴訟工作等探索性、創新性工作考核力度

近年來，民行檢察工作對執行監督、支持督促起訴、公益訴訟工作等多種監督手段和方式都進行了有益的探索和嘗試，取得了較好的效果。我們不妨進一步加大對執行監督、支持起訴、督促起訴、公益訴訟工作這些新的監督手段和方式的考核力度，這樣既能擴大民行檢察的知名度，又可以在監督過程中獲取寶貴的案源線索，近年來，我們在上級院的領導下，積極開展土地出讓金、環保排污費清繳等專項活動，效果明顯。通過督促起訴、提出檢察建議等手段保護了國有資產安全，社會效果明顯。上級院如果從考核標準的制定出發，加大對這部分工作的調研和指導力度，摸著石頭過河，在實踐中不斷摸索、嘗試，促使它們快速發展，一定會開創民行檢察的新局面。