教輔治理的現(xiàn)實(shí)方案

我國(guó)教輔總量巨大，涉及主體眾多，利益龐大，有些政策措施可能被一些力量借用，對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生新的扭曲。如何治理才能保持產(chǎn)業(yè)的相對(duì)穩(wěn)定，并促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勝劣汰與健康發(fā)展？

由于中小學(xué)學(xué)生人數(shù)眾多，加之應(yīng)試教育帶來的剛性需求，教輔市場(chǎng)容量非常巨大。因而也吸引眾多機(jī)構(gòu)蜂擁而至淘金，引發(fā)了許多社會(huì)問題，成為近兩年來教育和出版行業(yè)管理部門規(guī)范治理的重點(diǎn)內(nèi)容。

政策的調(diào)整，必然導(dǎo)致各方力量的利益調(diào)整。我國(guó)教輔總量巨大，涉及主體眾多，利益龐大，有些政策措施可能被一些力量借用，對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生新的扭曲。如何治理才能保持產(chǎn)業(yè)的相對(duì)穩(wěn)定，并促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勝劣汰與健康發(fā)展？本文嘗試做一些探討。

教輔市場(chǎng)的規(guī)模與格局

教輔市場(chǎng)有多大？

據(jù)行業(yè)人士給出的估算：全國(guó)有約2億中小學(xué)生，每人每年平均教輔消費(fèi)大約在300元（碼洋），這樣全國(guó)教輔市場(chǎng)大約600億元。還有一種說法，小學(xué)階段大約每人每年100元，初中階段大約200元，高中階段大約300元。以某中西部省份為例，全省中小學(xué)生500萬人，2011年新華發(fā)行集團(tuán)的教輔系統(tǒng)銷售為8億元（不含新華書店店面零售）。全省教輔的總量，新華發(fā)行集團(tuán)估計(jì)超過15億元，當(dāng)?shù)刂变N員銷售估計(jì)不低于20億元。

總體估計(jì)，教輔市場(chǎng)約400億～600億銷售碼洋，實(shí)洋約200億～250億。由于教輔定價(jià)較高，每個(gè)學(xué)生可能有幾套教輔，數(shù)量也多于教材，因此，教輔的銷售碼洋和利潤(rùn)可能大于教材。

教輔的銷售可以分為兩大類：統(tǒng)一征訂和市場(chǎng)零售。根據(jù)采購(gòu)量的大小，統(tǒng)一征訂又可分為大征訂和小征訂。大征訂（又稱系統(tǒng)征訂）是通過省教育系統(tǒng)或新華書店的教輔推薦目錄，由各級(jí)教育主管部門推薦實(shí)現(xiàn)的大批量的統(tǒng)一訂購(gòu)；小征訂（又稱學(xué)校團(tuán)購(gòu)）是通過學(xué)校的校長(zhǎng)或老師推薦實(shí)現(xiàn)的小批量統(tǒng)一采購(gòu)。市場(chǎng)零售則是在書店展架上由讀者自由選購(gòu)。

據(jù)估計(jì)，目前的市場(chǎng)格局是，統(tǒng)一征訂大約占80%的份額（其中大征訂約40%，小征訂約40%），市場(chǎng)零售的份額約為20%。

教輔市場(chǎng)的問題

教輔市場(chǎng)的問題，突出表現(xiàn)在兩個(gè)環(huán)節(jié)：一是產(chǎn)品環(huán)節(jié)，二是銷售與采購(gòu)環(huán)節(jié)。

產(chǎn)品環(huán)節(jié)的問題，一是教輔品種過多，二是大量平庸劣質(zhì)產(chǎn)品存在。

品種過多的原因，首先是教材版本眾多，其次是教輔策劃和出版機(jī)構(gòu)眾多。有套產(chǎn)品出了600多本，也沒配全教材版本。品種過多會(huì)增加人們的選擇成本，但它也是市場(chǎng)繁榮的一種表現(xiàn)，讀者可以有更多的選擇。產(chǎn)品越多，競(jìng)爭(zhēng)越充分，對(duì)讀者越有利。僅品種較多并不足以造成社會(huì)問題，但大量平庸粗劣的教輔存在，確實(shí)是市場(chǎng)的負(fù)擔(dān)。對(duì)此，行業(yè)主管部門要嚴(yán)格質(zhì)檢，加大處罰力度；同時(shí)，對(duì)于產(chǎn)品的好壞，讀者也要學(xué)會(huì)甄別，由市場(chǎng)來優(yōu)勝劣汰。更關(guān)鍵的問題在于，有人強(qiáng)迫或利誘學(xué)校購(gòu)買一些質(zhì)量不高的產(chǎn)品，這樣就有問題了。因此，銷售與采購(gòu)環(huán)節(jié)至關(guān)重要。

目前，只有少量教輔的銷售是由讀者自由選購(gòu)，多數(shù)教輔的銷售是由學(xué)校或教育系統(tǒng)統(tǒng)一征訂。具體來說，教輔銷售有三種模式：大征訂、小征訂和市場(chǎng)零售，每種銷售模式都有不同的特點(diǎn)（見表1）。

大征訂有較強(qiáng)的行政色彩，多是先有訂單后生產(chǎn)，沒有退貨、庫(kù)存等經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。大征訂實(shí)現(xiàn)的銷售量巨大，動(dòng)輒一個(gè)地區(qū)（縣）甚至全省，可達(dá)幾千萬甚至上億元的碼洋，義務(wù)教育階段納入學(xué)校一費(fèi)制收費(fèi)。

小征訂又稱學(xué)校團(tuán)購(gòu)。其中也存在一些強(qiáng)制因素，不屬于一費(fèi)制范疇。

市場(chǎng)零售是由讀者自由選購(gòu)。經(jīng)過幾十年大浪淘沙留下來的產(chǎn)品多是質(zhì)量比較優(yōu)秀的。價(jià)格方面，因?yàn)橛勺x者自由采購(gòu)，價(jià)格高了沒人買，因此價(jià)格不會(huì)太高；但零售又面臨著庫(kù)存、退貨和壞賬等經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，價(jià)格也不可能像大征訂類產(chǎn)品（多是先有訂單后生產(chǎn)，基本無庫(kù)存、退貨、壞賬）那么低。

市場(chǎng)零售類教輔是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中讀者的自由選購(gòu)，基本不存在什么社會(huì)問題，可以交由市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰。真正的問題，存在于統(tǒng)一采購(gòu)的大征訂和小征訂中。它們都屬于“代購(gòu)”，采購(gòu)主體與使用主體不統(tǒng)一，容易出現(xiàn)“花別人的錢辦別人的事，既不講節(jié)約也不講效益”。這些不正當(dāng)?shù)臋?quán)利與利益因素介入了教輔的銷售和采購(gòu)，將一些質(zhì)量平庸、過量的教輔塞進(jìn)了學(xué)生的書包。

大征訂的本意是為學(xué)生推薦優(yōu)秀教輔，但實(shí)際操作中容易出現(xiàn)種種問題：一是產(chǎn)品質(zhì)量平庸。能夠列入推薦目錄的產(chǎn)品很有限，競(jìng)爭(zhēng)不充分，它們的編校質(zhì)量還行，但理念和品質(zhì)相對(duì)平庸。二是容易滲入地方保護(hù)、利益、關(guān)系因素，滋生腐敗，產(chǎn)生壟斷。當(dāng)?shù)叵到y(tǒng)征訂會(huì)優(yōu)先推薦（甚至完全限定在）當(dāng)?shù)爻霭嫦到y(tǒng)或教育系統(tǒng)編寫出版的產(chǎn)品。這其中，除了地方保護(hù)因素，還在于當(dāng)?shù)亟逃c出版系統(tǒng)結(jié)成利益共同體。七部委曾多次發(fā)文，禁止任何形式的教輔征訂目錄，但各地屢禁不止，近年來更有加強(qiáng)的勢(shì)頭。

小征訂突出的問題：一是質(zhì)量良莠不齊。有些負(fù)責(zé)的學(xué)校會(huì)為學(xué)生采購(gòu)價(jià)格適中、品質(zhì)較好的產(chǎn)品；還有的則為一點(diǎn)回扣或賄賂，采購(gòu)一些平庸甚至劣質(zhì)的產(chǎn)品。二是高碼低折突出。這類教輔一般定價(jià)較高，銷售人員和學(xué)校以較低折扣進(jìn)貨，以較高折扣甚至全價(jià)向?qū)W生收費(fèi)。這種做法抬高了學(xué)生的購(gòu)書成本，損害了學(xué)生和家長(zhǎng)的利益，也敗壞了學(xué)校的教育風(fēng)氣。

教輔治理的理想方案

客觀來說，優(yōu)質(zhì)教輔是一線老師優(yōu)秀教學(xué)經(jīng)驗(yàn)的結(jié)晶，適當(dāng)使用教輔，可以提高學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量，提升學(xué)生的學(xué)習(xí)效率，彌補(bǔ)不同地區(qū)因教育資源不同所形成的教育失衡。

也就是說，老師教學(xué)和學(xué)生學(xué)習(xí)中客觀上需要教輔。只是，讀者需要能自由選擇的、真正適合自己的、質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的教輔，不需要強(qiáng)加過量的、未必適合自己的、價(jià)格虛高的教輔。

現(xiàn)階段教輔興盛的一個(gè)根本原因，在于應(yīng)試教育形成的巨大需求。但教育改革比較復(fù)雜，不可能一蹴而就。就目前來說，要減輕學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)，減輕家長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)壓力，減少教輔采購(gòu)中的腐敗，理想的解決方案是：

（1）采購(gòu)權(quán)下放

正常情況下，消費(fèi)者即選購(gòu)者，教輔應(yīng)該交由學(xué)生與家長(zhǎng)自由選購(gòu)。應(yīng)該相信，一個(gè)消費(fèi)者一時(shí)的辨別能力可能是有限的，但無數(shù)消費(fèi)者多年的辨別能力肯定是準(zhǔn)確的。

但由于學(xué)生需求具有一定同質(zhì)性、教學(xué)需要統(tǒng)一進(jìn)度等客觀原因，教輔的統(tǒng)一采購(gòu)確實(shí)是存在的。如何讓統(tǒng)一采購(gòu)者真正關(guān)心消費(fèi)者的利益？那么，最好將采購(gòu)權(quán)下放到與消費(fèi)者利害相關(guān)最大的人——由任課老師征求學(xué)生和家長(zhǎng)意見后統(tǒng)一采購(gòu)。相比之下，任課老師與該班學(xué)生利害關(guān)系最大，而利益誘惑最小；同時(shí)他們的權(quán)力最小，而監(jiān)督最多。而且，這樣也便于因材施教。只有任課老師最知道自己班級(jí)的水平與進(jìn)度，而且有足夠的專業(yè)知識(shí)選擇最適合的教輔。反之，越是校級(jí)、縣級(jí)、地市甚至省級(jí)的統(tǒng)一采購(gòu)，利害相關(guān)越小，利益誘惑越大，越不能保證公平，也不利于教學(xué)中的因材施教。

反觀日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，其教輔采購(gòu)權(quán)也在任課老師，校長(zhǎng)不作干預(yù)。在內(nèi)地，許多發(fā)達(dá)地區(qū)或重點(diǎn)學(xué)校，采購(gòu)權(quán)也在任課老師或?qū)W科組長(zhǎng)，校長(zhǎng)已不干預(yù)。

（2）確定最高指導(dǎo)定價(jià)

任課老師也屬于代購(gòu)，如何最大限度地杜絕其中的腐敗？就需要對(duì)教輔進(jìn)行最高指導(dǎo)定價(jià)。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)應(yīng)有自主定價(jià)的權(quán)利，但教輔的消費(fèi)者是學(xué)生，有一定的公益屬性。如果采購(gòu)環(huán)節(jié)不能徹底凈化，那么確立最高指導(dǎo)定價(jià)，是減少教輔高碼低折和采購(gòu)腐敗的有效方式。

建議對(duì)教輔進(jìn)行指導(dǎo)定價(jià)，以不高于上一年一般圖書平均印張定價(jià)為準(zhǔn)。國(guó)家新聞出版總署每年發(fā)布的《全國(guó)新聞出版業(yè)基本情況》中，有對(duì)一般書籍的總定價(jià)與總印張的統(tǒng)計(jì)，很容易計(jì)算印張定價(jià)（2009年一般書籍印張定價(jià)為1.82元，2010年為1.83元，2011年為2.02元）。這是個(gè)相對(duì)穩(wěn)定而又動(dòng)態(tài)的數(shù)字，可以隨物價(jià)上漲而與時(shí)俱進(jìn)。由于教輔的稿費(fèi)通常低于一般圖書，而發(fā)行量普遍大于一般圖書，如此并不會(huì)影響企業(yè)合理利潤(rùn)。事實(shí)上，市場(chǎng)零售的教輔定價(jià)一直在1.8元/印張左右。

總之，采購(gòu)權(quán)下放是最關(guān)鍵的，其次是最高限價(jià)。如果這兩點(diǎn)真正做到了，任課老師教輔采購(gòu)中并無多少利益，自然不會(huì)無限采購(gòu)。

理想方案雖然維護(hù)了學(xué)生和家長(zhǎng)的利益，但真正實(shí)施起來難度較大。一是損害了原來采購(gòu)方的利益。比如校長(zhǎng)，尤其是各縣、市、省級(jí)教育主管部門的統(tǒng)一采購(gòu)，都存在較大的利益。二是影響各地出版發(fā)行集團(tuán)的銷售業(yè)績(jī)。各地出版發(fā)行集團(tuán)的產(chǎn)品質(zhì)量中庸，營(yíng)銷不足，較多依賴行政推銷，采購(gòu)權(quán)下放后，集團(tuán)一下難以適應(yīng)，銷售必將下滑。三是由于各出版上市企業(yè)的銷售中，教材教輔銷售所占比例較大，理想措施可能導(dǎo)致其業(yè)績(jī)下滑，近而影響出版業(yè)的公眾形象。

也就是說，維護(hù)學(xué)生和家長(zhǎng)利益的理想方案，但會(huì)對(duì)于原來行政主導(dǎo)較強(qiáng)的供應(yīng)商和采購(gòu)方造成利益損傷，甚至影響出版業(yè)的銷售業(yè)績(jī)和公眾形象。而且，它對(duì)目前教輔產(chǎn)業(yè)格局調(diào)整過大，真正實(shí)施難度較大。

教輔治理的現(xiàn)實(shí)方案

教輔治理應(yīng)考慮三個(gè)問題，一是讀者（公眾）利益，二是產(chǎn)業(yè)相對(duì)穩(wěn)定，三是產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

讀者（公眾）利益是根本原則。符合讀者（公眾）利益基礎(chǔ)上的企業(yè)利益才是正當(dāng)?shù)钠髽I(yè)利益，符合讀者（公眾）利益基礎(chǔ)上的產(chǎn)業(yè)發(fā)展才能健康長(zhǎng)遠(yuǎn)地發(fā)展。否則，就會(huì)容易引發(fā)各種社會(huì)問題，引來政府治理，企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的利益就難以穩(wěn)定長(zhǎng)遠(yuǎn)。

產(chǎn)業(yè)相對(duì)穩(wěn)定是健康發(fā)展的前提。一是每種銷售模式都關(guān)系一大批人的就業(yè)與利益，變動(dòng)過大易引起產(chǎn)業(yè)震蕩；二是產(chǎn)業(yè)相對(duì)穩(wěn)定發(fā)展的時(shí)候，市場(chǎng)機(jī)制和讀者選擇可以發(fā)揮作用優(yōu)勝劣汰。

產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展是產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益之所在。首先，產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展需要有充分的競(jìng)爭(zhēng)。只有充分的競(jìng)爭(zhēng)，才有更好的產(chǎn)品和服務(wù)，才有產(chǎn)業(yè)的不斷創(chuàng)新與發(fā)展。其次，產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展，應(yīng)鼓勵(lì)和支持那些以優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品滿足讀者需求、運(yùn)作比較規(guī)范、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)的企業(yè)，他們是產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的希望和支柱。如果企業(yè)不能通過高品質(zhì)的產(chǎn)品滿足讀者，沒有自己的核心競(jìng)爭(zhēng)力，過多依賴行政資源，就很容易受到政策波動(dòng)的影響，進(jìn)而引起整個(gè)產(chǎn)業(yè)的震蕩，產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的基石就不夠穩(wěn)定。

目前情況下，應(yīng)保持大征訂、小征訂、零售三方勢(shì)力的相對(duì)平衡，讓產(chǎn)業(yè)在相對(duì)穩(wěn)定的格局下，充分發(fā)揮讀者選擇和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的作用，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勝劣汰和良性發(fā)展。

對(duì)于目前的行業(yè)政策來說，有如下建議：

（1）對(duì)于大征訂

一是強(qiáng)調(diào)評(píng)議的程序公正和信息公開，鼓勵(lì)各省讓更多優(yōu)秀產(chǎn)品進(jìn)入評(píng)議推薦，現(xiàn)在每個(gè)版本的評(píng)議套數(shù)多為1～3套，主要是教材社與當(dāng)?shù)亟逃绲漠a(chǎn)品。地方保護(hù)嚴(yán)重，利益區(qū)隔明顯。評(píng)議推薦應(yīng)真正推薦優(yōu)秀教輔，而非地方保護(hù)和行業(yè)壟斷的手段。

二是強(qiáng)調(diào)侵權(quán)是法律問題。行政規(guī)定只是提示要尊重法律，但不是代替法律。侵權(quán)本是法律問題，認(rèn)定復(fù)雜，很難行政統(tǒng)一規(guī)定。

三是強(qiáng)調(diào)“自愿選擇與無償代購(gòu)”。這是四部委通知的要求，但被許多地方操作成排他性的強(qiáng)制購(gòu)買，以地市為單位統(tǒng)一采購(gòu)。由于每個(gè)學(xué)校、每個(gè)班級(jí)的情況都不相同，只有學(xué)生和任課老師最清楚他們需要什么樣的教輔，教輔評(píng)議不應(yīng)剝奪他們自由選擇的權(quán)利。

其目的，一是讓評(píng)議真正發(fā)揮正向作用；二是抑制大征訂利用政策過度擠壓市場(chǎng)的沖動(dòng)；三是促進(jìn)大征訂類產(chǎn)品的相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)企業(yè)關(guān)注自己的產(chǎn)品質(zhì)量和市場(chǎng)營(yíng)銷，真正提升其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。

否則，放任下去，一是不斷強(qiáng)化地方壟斷和區(qū)域分割，二是不利于市場(chǎng)的優(yōu)勝劣汰和公平競(jìng)爭(zhēng)，三是依賴系統(tǒng)征訂成慣性后，出版發(fā)行企業(yè)將失去市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力。

（2）對(duì)于小征訂

其突出的問題是質(zhì)量良莠不齊，高碼低折嚴(yán)重。

治理的措施，一是提高從業(yè)門檻。如強(qiáng)調(diào)一書一號(hào)，對(duì)于治理教輔過多過濫較有成效。二是對(duì)所有教輔進(jìn)行最高限價(jià)。如果說政府限價(jià)不符合市場(chǎng)規(guī)律，那么可以由行業(yè)協(xié)會(huì)出面，為教輔設(shè)定最高指導(dǎo)定價(jià)，這對(duì)行業(yè)也是一種有益的引導(dǎo)。

（3）對(duì)于零售

這是最健康的業(yè)態(tài)，能夠被讀者選擇留下來的，質(zhì)量通常較好，銷售中也不存在腐敗或強(qiáng)制問題，應(yīng)大力鼓勵(lì)在零售領(lǐng)域有品牌的出版商和發(fā)行商。

（4）嚴(yán)格質(zhì)檢

行業(yè)主管機(jī)構(gòu)可以嚴(yán)格對(duì)教輔的質(zhì)量檢查，對(duì)不合格產(chǎn)品加大處罰力度，并將其及時(shí)向社會(huì)通報(bào)，以加強(qiáng)警示。