出版體制改革中的政府管理職能探討

[摘要]出版單位轉企改制，出版社將成為真正的市場主體。政府，同樣面臨著管理職能的轉變。如何厘清政府行政管理主體，建立科學的行政管理理念、加強宏觀調控、引導出版市場是本文探討的主要內容。

[關鍵詞]出版體制改革 政府管理 科學發展

當前，出版業正經歷著從傳統企業結構向現代企業制度的轉型。我國出版業發展起步較晚，在發展過程中必然會遇到這樣或那樣的問題。根據政府理論，筆者認為加強和改善政府對出版業管理的首要對策是要解決好政府在管理過程中的科學化問題。在加強領導和科學管理過程中，做到“到位”而不“越位”，“到位”而不“錯位”。

一、厘清出版業行政管理主體

1. 國家新聞出版總署是出版業行政管理主體的核心

政府管出版，首先對管理主體要明確。新聞出版總署是出版行業行政管理的主體，其余相關機構都是圍繞這一主體而開展附屬工作的。新聞出版總署對出版業實施管理可以采用類似于檢察、法院等部門“自上而下的條線垂直管理”模式。政府管理主體趨于一元，有利于政府對出版產業實施更為直接有效的宏觀調控、公共服務、市場監管。中國新聞出版研究院魏玉山先生有文章提到：“出版單位轉企改制已經全面推開，轉企以后的出版單位主管主辦是否繼續保留，如何保留，成為一個必須面對的問題。如果要主管，其主管的資質也不再是從處級到部級的單位了，或者不能是黨政機關，主管可以是國有資產管理部門，主辦可以是國有或國有控股的企業集團。”這一點，也有力地支持了筆者關于政府管理主體“一元”的觀點。

2. 國家應成立一個專門的圖書審讀委員會

筆者建議國家應成立一個專門的圖書審讀委員會。委員會的名字可類似于法國文化部的“圖書與閱讀局”。委員會專門負責對各地出版單位所出圖書的審讀與檢查。委員會按圖書類別可以分為大文、大理、工科、少兒、綜合等小組，牽涉國家意識形態、國家（政治、經濟、文化）安全、政治類的讀物委托黨的宣傳部門負責審查。當然，這個委員會在全國可以有眾多分支機構，也可以建立委托審查制（委托專業權威機構審查的制度），在具體部門的設置和業務分工上可以再作進一步探討。在進行圖書審讀和檢查時，按圖書不同內容，可以有所側重。比如對純技術性、非意識形態為主要內容的出版物，在審讀時可采取適當寬松的原則；反之，就要加大審讀和檢查的力度。目前在我國，出版業具體政府規制政策的設計和使用，所采取的是預懲制和追懲制相結合的方式。通常情況下，我國政府對出版業采取的預懲制方式顯得更為有效，這也是市場化管理的特點，但追懲制也不失為一種有效的管理手段。

3. 加強出版行業協會的自律與政府對協會的管理

行業協會是一種非政府組織，但它能承擔起政府管理的部分職能，有時甚至比政府部門管理起來更為便捷有效。國外出版行業協會的作用非常廣泛，主要有維權、服務、溝通、公證和監督功能等。在我國，政府對出版行業協會的管理作用重視程度還不夠，亟須出版行業協會參與協調、管理。行業協會的作用發揮了，有時還能成為政府的“代言人”，監督和協調一部分本應由政府負責的事務。政府應當重視并扶持，必要時可以賦予一定的職權或某種形式的執法權。只有這樣，行業協會才能真正發揮作用，才能成為出版行政管理機關行政過程中的“好幫手”。筆者認為，中國的出版業協會是出版行政的“準政府”管理主體。

二、建立科學的出版行政管理理念

1.行政管理的根本出發點是為民服務

出版體制改革涉及方方面面，但最根本的是人觀念的變革。作為政府管理部門，必須切實解放思想，轉變觀念。要以人為本，拋棄“官本位”的傳統惡習，一改部分政府管理者將手中的權力視為己有，當作“管、卡、壓”的手段，變權力型政府為真正的服務型政府，切實把工作重心轉移到市場監督、社會管理和公共服務上。政府行政管理的根本出發點是為民服務。同時，我們要努力建設好法制政府、責任政府、陽光政府、廉潔高效的政府，建立科學的依法管理理念，解放文化生產力，促進社會主義文化大發展大繁榮。

2.樹立正確的行政管理績效觀

政府行政管理，必須樹立起正確的行政管理績效觀，摒棄一切形式主義的東西，不搞形象工程、政績工程、面子工程，不擺“花架子”。政府出版行政管理部門工作的實效與績效要以區域內人民群眾精神文化需求的滿足度、出版單位對政府管理服務的認可度、文化“軟實力”的綜合水平、產業發展布局的科學性與潛力，以及是否真正推動地區出版事業、產業的發展作為衡量的標準，而不應是年底幾個數字的簡單統計或累加。樹立正確的績效觀，就要求建立政府與企業、社會的雙向評價機制，一方面是政府對行業的評價機制創新，以提高政府對出版業的引導與管理效率；另一方面，要建立社會對政府管理的評價體系。這種評價機制（及其評價原則）是政府在推動出版體制改革過程中必須要考慮的因素之一。制度是保障，觀念需先行。

三、宏觀調控，積極引導

1.政府要建立政策保障機制，努力提供公共文化服務

政府主要關注的是出版業的“外部性”：公民的閱讀與文化生活、文化的發展與交流、文化公共設施的建設、市場信息調查與研究、意識形態的導向、國家文化安全等。注重出版經濟的外部性管理，是出版宏觀管理的一大特征。

新技術的突飛猛進，使得出版產業環境面臨數字化、電子化、網絡普及的沖擊，造成閱讀人口不斷流失，出版業面臨一定的發展困境。政府進行宏觀調控，一要將圖書出版列入重點發展產業，加強公共圖書館的建設，加大投入力度；二要對出版企業減免稅收，合理開展退稅工作，這一點，從完成改企的出版單位能享受五年的退稅優惠政策來看，已基本實現；三要在全國范圍內，進一步開展全民讀書活動，在全社會形成多讀書、讀好書的良好氛圍和社會風尚，充分發揮輿論導向和激勵作用，擴大全民閱讀活動的社會影響；四要在農家書屋、社區書屋、職工書屋工程建設的基礎上，實現質的轉變：使農民、社員、職工不僅能看到書，還要能看到新書，不僅能看到有助于生產生活的科技類圖書，還能看到日益滿足廣大基層人民精神文化需要的休閑類、素質提高類、文化藝術類圖書。政府管理出版業，在宏觀管理的同時，應當配以一定的保障機制（比如在資金方面），積極加以引導和扶持。

2.積極促進出版產業升級

政府對出版業實施有效管理，在全國范圍內除了履行內容審查以及市場監控職能，還有引導產業發展、對產業進行合理布局的職能。目前，以市場化為導向的我國國有圖書出版業的重組基本上還是按照原有行政系列和“條塊關系”進行的，還遠不是全國性的市場競爭和資源重組的產物。這是一種不徹底的改革，依然帶有“政府壟斷”“計劃經濟”的烙印。政府要為出版企業之間的并購、重組創造良好的條件，便于企業降低交易成本。圖書出版的產業化發展，政府是積極的推動者，但一定不是包辦者。在利用市場產生合理競爭、利用合理競爭催生產業兼并重組的過程中，政府要對產業進行合理化布局并適度規模控制：一是要防止“機械式”的合并重組；二是要防止出現部分出版企業、集團在股份制改造或上市過程中熱衷于圈錢、規模搞大而忽視業務整合和結構治理的傾向。“產業集中度”是觀察產業結構和特征，判斷產業經濟成熟度和競爭力的重要指標。中國圖書出版產業的集中度非常之低，這是我們應該正視的現實。政府的適度引導與控制可以朝“避免均質發展，催生兩極化結構形成”的方向發展。

3.鼓勵出版企業“軟實力”的最優發揮

“軟實力”是指企業的社會價值與責任。出版企業生產的是精神產品，這就決定了出版企業不僅要具有一般企業的基本價值觀（生態和諧），還要具有作為特殊企業的特殊價值觀。政府管企業不僅要管企業的“行”，同時也要管理企業的“形”（精神狀態）。政府必須要把企業的“軟實力”納入政府管理的范疇，要保護和鼓勵出版企業“軟實力”的最優發揮。而文化企業則要不斷通過企業核心價值的倡導，來充分承擔、發揮企業的社會價值與社會責任。

“真正的出版人文精神就是以出版人強烈的社會責任感、歷史使命感以及敏銳的個人思考和文化感悟去關注整個社會的發展，再以篳路藍縷的精神與毅力去開掘文化創造和傳承的深井。它是激情與理性、監察與自省、思辨與創新的兼容，是出版人個性文化選擇和社會人文情懷的內在交融。”基爾曼創立約翰·霍普金斯大學出版社的另一重意義在于他的那句名言：“于大學而言，推進知識發展并且將知識不僅在那些可以每天聆聽講座的人中間傳播——而且在更大更寬范圍的人們中間傳播，這是它最高尚的職責之一。”這句話至今仍被奉為美國現代研究型大學的中心職責及大學出版社的主要目的。這，也許應該是出版的精神所在。

加強和改善共產黨對我國出版事業的領導，厘清政府管理主體和職責，科學協調政府與企業的關系，在管理中做到科學管理，這是解決當前我國出版業存在問題的關鍵，也是推動我國出版業健康發展的重要因素。

（作者單位：蘇州大學出版社）

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