關于山區(qū)農民進城安置的調查與思考

推進農民進城是統籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加快城鎮(zhèn)化進程的戰(zhàn)略決策，也是創(chuàng)造就業(yè)機會、提高農民生活水平的一項重要舉措，還是移民扶貧的重要途徑。如何抓住移民扶貧機遇，加快有條件的山區(qū)農民的進城步伐，值得思考。為此，我們進行了專題調研。

一、我縣山區(qū)農民的基本情況

1、我縣山區(qū)農民整體情況。我縣地處贛西北山區(qū)，面積4504平方公里，人口82萬，其中農村人口50.8萬，城鎮(zhèn)化率僅為38％，比全省平均水平低8.6個百分點。據不完全統計，2010年我縣還有近3.2萬人口居住在深山區(qū)、地質災害頻發(fā)區(qū)，普遍存在行路難、飲水難、上學難、看病難、住房難等“五難”現象，生產生活十分困難。

2、我縣山區(qū)農民進城安置情況。從2003年開始，我縣瞄準對象，嚴格程序，扎實穩(wěn)妥地推進深山移民搬遷。至2010年底，全縣共搬遷1132個自然村，建立集中安置小區(qū)245個，安置山區(qū)群眾11645戶58408人；其中，在縣城建立了良塘、南橋兩個移民安置小區(qū)，有499戶3490人通過戶籍的置換由農民變?yōu)槭忻瘛?010年，全縣移民人均純收入為2872元，比搬遷前增加607元；其中，在縣城安置的農戶人均純收入為3631元，在本鄉(xiāng)集鎮(zhèn)安置的為3080元，在村莊安置的為2859元，分散安置的僅為2415元。

二、山區(qū)農民進城安置的意愿及動因

我們采取隨機抽樣并直接入戶面訪的方式，對100戶山區(qū)農民進行了一次問卷調查，廣泛聽取了基層干部和山區(qū)群眾的意見，了解山區(qū)農民進城安置的真實意愿。

1、山區(qū)農民認為自己進城安置的能力。調查顯示，41.4％的人認為自己的收入水平能支持其進入縣城居住和生活，37，5％的人認為能在本鄉(xiāng)集鎮(zhèn)居住和生活，19.6％的人認為自己只能在本村附近居住和生活，1.5％的調查者認為自己有能力去縣外大中城市居住和生活。

2、山區(qū)農民對進城安置的意愿。在被調查者中，非常愿意落戶縣城的占45.6％，不愿意落戶縣城的占16.4％，認為應該看情況而定的占26.2％，認為無所謂的占10.3％，還有1.5％的調查者未作選擇。調查中發(fā)現，新生代的山區(qū)農民愿意進城安置的人數較多，這些人基本上都有初中以上文化程度，再加上他們有在外打工的經歷，見過世面，接受能力強，城市對他們有一定的吸引力。當然，其中也有少數盲從者。

3、山區(qū)農民進城安置的動因。35.4％的山區(qū)農民進城的目的是“為了子女未來”，讓子女接受更好的教育；26.2％選擇“有助個人發(fā)展”，認為在縣城有更大的創(chuàng)業(yè)發(fā)展空間；22.3％選擇“改善生活條件”，享受縣城良好的基礎條件；10.6％選擇“為了父母更好生活”，認為進城安置一方面可以到工業(yè)園區(qū)或其它地方找事做，另一方面可以“朝見父母晚見妻”，解決骨肉分離的問題。只有5.5％選擇“其它原因”。

4、山區(qū)農民對進城安置的時間。在進城預期時間選擇中，選擇1年之內進城的占34.4％，選擇2-3年內進城的占36.2％，選擇3年以上進城的占19.4％，還有10％的調查者未作選擇。

5、山區(qū)農民關心進城安置后的問題。在被調查者中，60.3％的群眾最關切的是進城后的就業(yè)問題，高居第一位；關注養(yǎng)老問題占54.6％，列第二位；關注醫(yī)療、教育、物價問題的各占25％，關注土地問題的占19.1％。這說明山區(qū)農民對進城后的就業(yè)、養(yǎng)老等社會保障問題較為關切和擔憂。

6、山區(qū)農民希望政府提供的幫助方面。調查中有58.3％的群眾希望在“小額貸款”方面能夠獲得政府的幫助，36.3％和26.2％的群眾強烈要求政府提供“廉價住房”和“務工機會”，15.4％的群眾希望政府提供“生活救濟”，7.4％的群眾要求“技能培訓”和其它幫助。

三、影響山區(qū)農民進城安置的問題及原因

雖然進城安置是山區(qū)農民特別是新生代農民的普遍愿望，但受多種因素的制約，不少山區(qū)農民的愿望還僅僅停留在想法上。主要原因是：

1、補助標準偏低，政策吸引力不強。盡管現階段上級對移民搬遷戶給予一定的資金補助，有關部門也同時予以政策支持，但搬遷安置的補助資金與縣城購買住房所需費用相差很大，特別是近兩年商品房價格猛漲，相當一部分搬遷戶沒有足夠的搬遷資金，購房的資金壓力難以承受。

2、專業(yè)技能缺乏，就業(yè)困難。實現就業(yè)，獲得相對穩(wěn)定的收入，是山區(qū)農民進城后獲得生活保障的根本途徑。如良塘、南橋小區(qū)調查，具有高中及以上文化程度的移民勞動力只占勞動力總數的12.8％，初中文化程度占57.2％，小學文化程度占26.8％，文盲或半文盲占3.2％。絕大多數移民進城之前沒有接受過正規(guī)的技能培訓，如果有也只是簡單的師傅帶徒弟這種模式。移民文化程度低，缺乏謀生技能，限制了外出務工的領域，只能從事建筑、運輸、家政等強體力勞動，擺脫不了靠苦力掙小錢的困境。據不完全統計，良塘、南橋小區(qū)有70％以上的勞動力在外地打工。

3、后顧之憂多，不愿放棄政府對農村的扶助政策。調研中發(fā)現，山區(qū)農民對進城安置熱情很高，但顧慮較多，特別是舍不得土地，不愿放棄政府對農村的扶助政策。近年來，國家惠農政策和農村保障制度的建立，使農民得到的實惠日益增多，比如“種糧補貼”、“養(yǎng)豬補貼”、“家電下鄉(xiāng)”等。為了不放棄這些好處，部分山區(qū)農民不熱衷于進城。而且城市生存壓力又在不斷增加，生活成本高。擔心進城后，如果沒有其他生產經營活動，又要自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險問題，生活水平會出現下降，擔心成為“種田無地、就業(yè)無崗、保障無份、創(chuàng)業(yè)無錢”的群體。另外，山區(qū)農民過慣了自給自足式的生活，對于城市樣樣都花錢的高成本的生活方式也難以接受，這就使那些有條件進城的山區(qū)農民不愿意或者不敢提出申請了。

4、山區(qū)農民進城后管理存在盲區(qū)，擔心權益得不到保障。前段時間，由于縣城社區(qū)的管理功能還未延伸到良塘、南橋兩個小區(qū)，移民遇到困難不知找誰，對他們的就業(yè)培訓、社區(qū)服務、治安管理、醫(yī)療社保、計劃生育、物業(yè)維修等現實問題存在管理上的盲區(qū)。同時，安置小區(qū)的綠化、亮化、硬化等基礎設施沒有全面配套，影響了移民安置的整體效果，與城鎮(zhèn)化建設的要求有一定差距，影響了部分山區(qū)農民進城安置的積極性。

四、推進山區(qū)農民進城安置的措施及建議

推進山區(qū)農民進城安置，事關廣大群眾的切身利益，事關縣域經濟社會更好更快發(fā)展。要堅持“政府引導、農民自愿；政策支持、講求實效；市場推動、有序推進”的原則和“能進城的不留鎮(zhèn)，能入鎮(zhèn)的不留村，能集中的不散居”的工作思路，用4至5年時間，推進1000戶有條件的山區(qū)農民進城鎮(zhèn)安置。為此建議：

1、瞄準五類人群，明確“準人條件”。凡是有條件的山區(qū)農民舉家進城安置的可享受移民扶貧政策補助。“有條件”是指有一定經濟條件、謀生技能和進城意愿。“山區(qū)農民”是指深山區(qū)搬遷農戶、地質災害避災農戶、洪澇災害避災農戶、生態(tài)敏感區(qū)搬遷農戶、“兩項制度”銜接中搬遷的低收入農戶等五類人群。“舉家進城安置”是指一家人整體搬遷到縣城安置。此外，進城安置的移民搬遷戶，應拆除舊房，退出宅基地。

2、打造安置平臺，確保“住有所居”。山區(qū)農民進城安置，住房是關鍵。進城安置的山區(qū)農民，可申請公租房安置。要合理引導山區(qū)農民進城的住房消費和置業(yè)觀念，可以實現從無到有、從小到大、從租到買的住房之路，這樣有利于緩解自身的經濟壓力，也有利于投資再創(chuàng)業(yè)。按照公租房的發(fā)展規(guī)劃和年度建設計劃，通過政府提供公租房為主、工業(yè)園區(qū)企業(yè)籌建公租房為輔的方式，加快推進公租房建設。政府每年要提供200套以上公租房，實行低價出租。兩年后，可按照成本價(主要包括土地、土建、裝修、報建、配套等)出售給移民戶。移民戶辦理產權過戶手續(xù)后，按實際人口申請享受移民搬遷扶貧政策補助。

3、尊重農民選擇，允許“帶地進城”。對進城安置的移民來說，最關心的問題是自己進了城，老家的田土怎么辦?可明確“三個不變”，即其二輪土地承包所形成的承包關系不變，原屬村組集體經濟組織所有的集體資產的所有權不變，國家針對農民出臺的各種強農惠農政策不變。并充分尊重農民的自由選擇權，可以退出承包地，也可繼續(xù)保留或依法自主流轉。利用城鄉(xiāng)建設用地增減掛政策，對拆舊退出宅基地(含地上建筑物、附著物)的，給予一次性補助；對自愿退出承包地的，由集體經濟組織按當年流轉收益加農業(yè)直補的平均值以10年計算給予一次性補助。移民進城安置后，繼續(xù)擁有原有的承包林地、退耕還林地、自留山經營權、林木所有權及相關補助，并以一定的文件形式固定下來，讓移民吃下“定心丸”。

4、深化戶籍改革，實行“兩種制度”。根據《九江市深化戶籍制度改革加快新型城鎮(zhèn)化進程的意見》的規(guī)定，放寬進城農民的戶籍限制條件，既可申請轉為城鎮(zhèn)戶口，也可繼續(xù)保留農村戶口。對進城安置的移民實行居民和居住兩種戶籍管理方式。即選擇享受城市政策待遇的實行城市居民制度，同等享受城鎮(zhèn)居民的一切權力和待遇，辦理《城鎮(zhèn)居民戶口簿》；選擇享受農村政策待遇實行城市居住制度，享受農村居民待遇，辦理《城鎮(zhèn)居住戶口簿》。

5、鼓勵自主創(chuàng)業(yè)，做到“業(yè)有所就”。人不可一日無事，更不可無經濟來源。要千方百計促進就業(yè)，讓山區(qū)移民進城有事干、有錢賺。通過“陽光工程”、“雨露計劃”、“就業(yè)技能”等培訓項目，對進城安置的移民勞動力進行免費的職業(yè)技能和創(chuàng)業(yè)培訓。要大力發(fā)展服裝鞋帽、工藝飾品、機械電子等勞動密集型產業(yè)，通過發(fā)展勞務經濟，增加山區(qū)移民的工資性收入。積極引導農村土地、林地流轉，支持進城移民以土地、林地入股組建農業(yè)企業(yè)，增加山區(qū)移民的財產性收入。進城的移民有創(chuàng)業(yè)項目的，可享受勞動就業(yè)部門提供的不超過5萬元的小額擔保貸款和貼息。金融機構要開辟進城移民信貸服務綠色通道，實行住房、創(chuàng)業(yè)信貸優(yōu)惠政策，提高貸款額度。

6、完善社會保障，享受“同城待遇”。移民要進城，顧慮不會少。要按照城鎮(zhèn)居民有關政策參加養(yǎng)老保險，已參加農村社會養(yǎng)老保險的，可轉移接續(xù)城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險。符合條件的，可享受城鎮(zhèn)居民最低生活保障、社會救助及社會保險補貼等社會保障政策。與用人單位簽訂一年以上勞動合同的，用人單位要為其建立養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等社會保險，并足額繳納社會保險費。進城安置的移民，可自愿選擇城鎮(zhèn)醫(yī)療保險或新型農村合作醫(yī)療并享受相關政策。與城鎮(zhèn)居民子女上學享受平等待遇，學校不得提高收費標準或擴大收費范圍。從辦理落戶手續(xù)的下一年度起，可在3年內執(zhí)行農村計劃生育政策。把移民安置區(qū)及時納入社區(qū)管理，加強公共服務設施建設，定期開展走訪、座談和群眾文化活動。

[作者簡介]

賴波平，江西省修水縣扶貧和移民辦公室副主任。

■責任編輯：劉忠林