存款保險制度迎來曙光

編者按：盡快創(chuàng)建存款保險制度已迫在眉睫。市場呼吁需著手解決：機(jī)構(gòu)設(shè)置和基金來源；參保主體和參保方式；保險范圍及保險限額；保險費率；對問題銀行的處理。

金融安全網(wǎng)中的重要一環(huán)

在今年年初召開的第四次全國金融工作會議上，溫家寶總理明確提出：“要抓緊研究完善存款保險制度方案，擇機(jī)出臺并組織實施。”這也引發(fā)了外界又一次對存款保險制度的猜想，今年能否完善并出臺這一期待已久的行業(yè)制度，再次成為金融業(yè)關(guān)注的焦點問題。

存款保險制度是一種金融保障制度，是指由符合條件的各類存款性金融機(jī)構(gòu)集中起來建立一個保險機(jī)構(gòu)，各存款機(jī)構(gòu)作為投保人，按一定存款比例向其繳納保險費，建立存款保險準(zhǔn)備金，當(dāng)成員機(jī)構(gòu)發(fā)生經(jīng)營危機(jī)或面臨破產(chǎn)倒閉時，存款保險機(jī)構(gòu)向其提供財務(wù)救助或直接向存款人支付部分或全部存款，從而保護(hù)存款人利益，維護(hù)銀行信用，穩(wěn)定金融秩序的一種制度。

從目前已經(jīng)實行該制度的國家來看，主要有三種組織形式：由政府出面建立，如美國、英國、加拿大；由政府與銀行界共同建立，如日本、比利時、荷蘭；在政府支持下由銀行同業(yè)聯(lián)合建立，如德國。 我國目前尚未建立該制度，但金融風(fēng)險正困擾著我國的商業(yè)銀行，廣大存款人的利益正受到威脅，銀行的信譽(yù)也正受到前所未有的挑戰(zhàn)，因此在提高中央銀行監(jiān)管水平的同時，建立我國的存款保險制度，特別是針對中小金融機(jī)構(gòu)所吸收的存款進(jìn)行保險，將對保護(hù)家庭和中小企業(yè)存款者的利益，對穩(wěn)定金融體系，增強(qiáng)存款人對銀行的信心十分重要。

早在19世紀(jì)末，美國國會就已經(jīng)開始討論存款保險的話題，美國有14個州在1829年到1917年間就建立了存款保險制度。但真正意義上的存款保險制度始于20世紀(jì)30年代的美國，當(dāng)時為了挽救在經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊下已瀕臨崩潰的銀行體系，美國國會在1933年通過《格拉斯·斯蒂格爾法》，聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）作為一家為銀行存款保險的政府機(jī)構(gòu)于1934年成立并開始實行存款保險，以避免擠兌，保障銀行體系的穩(wěn)定，開啟了世界上存款保險制度的先河。目前，運作歷史最長、影響最大的是1934年1月1日正式實施的美國聯(lián)邦存款保險制度。20世紀(jì)50年代以來，隨著經(jīng)濟(jì)形勢和金融制度、金融創(chuàng)新等的不斷變化和發(fā)展，美國存款保險制度不斷完善，尤其是在金融監(jiān)管檢查和金融風(fēng)險控制和預(yù)警方面，F(xiàn)DIC作了大量成效顯著的探索，取得了很好的成效，從而確立了FDIC在美國金融監(jiān)管中的“三巨頭”之一的地位，存款保險制度成為美國金融體系及金融管理的重要組成部分。美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、貨幣主義的領(lǐng)袖人物弗里德曼(Friedman M.)對美國存款保險制度給予了高度評價：“對銀行存款建立聯(lián)邦存款保險制度是1933年以來美國貨幣領(lǐng)域最重要的一件大事。”

存款保險主體之間的關(guān)系，一方面是有償?shù)模粗挥性谕侗ｃy行按規(guī)定繳納保險費后，才能得到保險人的資金援助，或倒閉時存款人才能得到賠償；另一方面又是互助的。即存款保險是眾多的投保銀行互助共濟(jì)實現(xiàn)的，如果只有少數(shù)銀行投保，則保險基金規(guī)模小，難以承擔(dān)銀行破產(chǎn)時對存款人給予賠償?shù)呢?zé)任。

保護(hù)存款人的利益，提高社會公眾對銀行體系的信心。如果建立了存款保險制度，當(dāng)實行該制度的銀行資金周轉(zhuǎn)不靈或破產(chǎn)倒閉而不能支付存款人的存款時，按照保險合同條款，投保銀行可從存款保險公司那里獲取賠償或取得資金援助，或被接收，兼并，存款人的存款損失就會降低到盡可能小的程度，有效保護(hù)了存款人的利益。存款保險制度雖然是一種事后補(bǔ)救措施，但它的作用卻在事前也有體現(xiàn)，當(dāng)公眾知道銀行已實行了該制度，即使銀行真的出現(xiàn)問題時，也會得到相應(yīng)的賠償，這從心理上給了他們以安全感，從而可有效降低那種極富傳染性的恐慌感，進(jìn)而減少了對銀行體系的擠兌；可有效提高金融體系的穩(wěn)定性，維持正常的金融秩序。由于存款保險機(jī)構(gòu)負(fù)有對有問題銀行承擔(dān)保證支付的責(zé)任，它必然會對投保銀行的日常經(jīng)營活動進(jìn)行一定的監(jiān)督，管理，從中發(fā)現(xiàn)隱患所在，及時提出建議和警告，以確保各銀行都會穩(wěn)健經(jīng)營，這實際上增加了一道金融安全網(wǎng)。

同時，由于這一制度對公眾心理所產(chǎn)生的積極作用，也可有效防止銀行擠兌風(fēng)潮的發(fā)生和蔓延，從而促進(jìn)了金融體系的穩(wěn)定；促進(jìn)銀行業(yè)適度競爭，為公眾提供質(zhì)優(yōu)價廉的服務(wù)。大銀行由于其規(guī)模和實力往往在吸收存款方面處于優(yōu)勢，而中小銀行則處于劣勢地位，這就容易形成大銀行壟斷經(jīng)營的局面。而壟斷是不利于消費者利益的，社會公眾獲得的利益就會小于完全競爭狀態(tài)下的利益。存款保險制度是保護(hù)中小銀行、促進(jìn)公平競爭的有效方法之一。它可使存款者形成一種共識，將存款無論存入大銀行還是小銀行，該制度對其保護(hù)程度都是相同的，因此提供服務(wù)的優(yōu)劣，將成為客戶選擇存款銀行的主要因素；存款保險機(jī)構(gòu)可通過對有問題銀行提供擔(dān)保，補(bǔ)貼或融資支持等方式對其進(jìn)行挽救，或促使其被實力較強(qiáng)的銀行兼并，減少社會震蕩，有助于社會的安定。

20世紀(jì)60年代中期以來，隨著金融業(yè)日益自由化、國際化的發(fā)展，金融風(fēng)險明顯上升，絕大多數(shù)西方發(fā)達(dá)國家相繼在本國金融體系中引入存款保險制度，臺灣、印度、哥倫比亞等部分發(fā)展中國家和地區(qū)也進(jìn)行了這方面的有益嘗試。到2000年，全球已經(jīng)有67個國家建立了存款保險制度。2004年全球共有74個經(jīng)濟(jì)體建立了顯性的存款保險制度。但是我國還沒有建立存款保險制度，這久意味著我國金融環(huán)節(jié)中缺少了重要的一環(huán)。

存款保險制度呼之欲出

早在1997年，中國人民銀行就成了存款保險制度研究課題組，著手存款保險制度，2007年初，全國第三次金融會議決定，推行存款保險制度。2010年6月，國務(wù)院在《批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點工作意見的通知》中表示，盡快出臺存款保險制度實施方案，制定出臺存款保險條例。2012年元月，第四次中央金融工作會議上，溫家寶總理再次明確指出：要加緊研究完善存款保險制度，擇機(jī)出臺并組織實施。

在2011年廣東經(jīng)濟(jì)發(fā)展國際咨詢會上，國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究所副所長魏加寧表示，應(yīng)盡快推出存款保險、貸款保險和巨災(zāi)保險三大保險。

魏加寧表示，中國建立存款保險制度已成當(dāng)務(wù)之急。存款保險制度不僅可以保護(hù)小儲戶的利益，還可以促進(jìn)中小銀行的發(fā)展，從而促進(jìn)解決中小企業(yè)融資難問題；日后隨著利率市場化的實行，有可能出現(xiàn)一些金融機(jī)構(gòu)在市場競爭中破產(chǎn)，此時存款保險制度就顯得尤其重要。他還認(rèn)為，房地產(chǎn)泡沫破滅、地方融資平臺貸款風(fēng)險和民間借貸風(fēng)險一旦集中爆發(fā)，有可能使金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)上升，或?qū)е聜€別金融機(jī)構(gòu)出問題，因此應(yīng)盡早建立存款保險制度。

他認(rèn)為，2007年前后是存款保險制度推出的最佳時機(jī)，雖然這一最佳時期已過，但目前也不是最壞時機(jī)，應(yīng)抓緊時間盡快推進(jìn)存款保險制度建設(shè)，“不要等危機(jī)來了再去動手，那樣成本會更高，損失會更大。”

他表示，一旦試點成功，應(yīng)盡快在全國范圍內(nèi)推廣普及，解決中小企業(yè)融資難問題，不應(yīng)單純依賴放松銀根，而應(yīng)依靠金融創(chuàng)新，貸款保險就屬金融創(chuàng)新的一種嘗試。

此外，魏加寧還表示，中國應(yīng)早日推出巨災(zāi)保險，以化解不可抗力風(fēng)險。

“從國際金融業(yè)的實踐來看，存款保險的投保人是有關(guān)存款類金融機(jī)構(gòu)，能夠比較有效的來保護(hù)中小存款人的利益。”中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心研究員王天龍在接受采訪時說，有了存款保險制度之后，居民和企業(yè)的存款更加安全，同時中小金融機(jī)構(gòu)得以穩(wěn)健發(fā)展，有利于中小企業(yè)獲得更多融資便利。

全國人大代表、人民銀行濟(jì)南分行行長楊子強(qiáng)也在今年“兩會”上表示，美國次貸危機(jī)表明，完善的存款保險制度對提高公眾對銀行業(yè)的信心、減輕政府負(fù)擔(dān)和降低金融風(fēng)險具有重要意義。

對此，楊子強(qiáng)建議，一是加快制定完善存款保險相關(guān)法律法規(guī)。建議以法律法規(guī)的形式對問題銀行的處理機(jī)制、實施接管、提供資金援助、收購承接和債務(wù)清償提供明確的依據(jù)和程序；賦予存款保險機(jī)構(gòu)一定的風(fēng)險處置職能，并明確職能定位及其與中央銀行、監(jiān)管部門在銀行監(jiān)管、風(fēng)險處置等方面的權(quán)責(zé)和協(xié)調(diào)機(jī)制。

其次，建立存款保險機(jī)構(gòu)。建議在積極參考借鑒有關(guān)國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國的實際情況，成立具有獨立法人資格的存款保險機(jī)構(gòu)，由政府以財政撥款注入資本金，人民銀行和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)按照一定比例共同出資設(shè)立，并在各地分級設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。

第三，實施強(qiáng)制保險。當(dāng)前我國金融市場還不完備，銀行自身主動防范風(fēng)險意識還不夠，建議采取強(qiáng)制性手段將國有商業(yè)銀行、郵政儲蓄銀行、股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、外資銀行等所有具有吸收居民存款功能的金融機(jī)構(gòu)都納入到存款保險體系中；同時，建議存款保險以居民儲蓄存款為主要承保標(biāo)的。

最后，實行差別化保險費率和較高額度的限額賠付保險。對資產(chǎn)質(zhì)量高、風(fēng)險低的銀行實行低費率，反之，實行高費率。建議借鑒國際經(jīng)驗，綜合考慮當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民收入水平、存款及存款人結(jié)構(gòu)等多種因素，實行較高額度的限額賠付保險。

推進(jìn)改革的條件已成熟

今年2月3日，瑞銀證券發(fā)布報告稱，中國推出存款保險制度的條件已經(jīng)具備。瑞銀的報告預(yù)計，中國將采取強(qiáng)制的、限制的、差別費率的存款保險制度。不排除初期采取全額保險過渡的可能，初期實行簡化分類差別費率的可能性較大。中國的存款保險制度將伴隨利率市場化得進(jìn)程逐步完善和建立，為了防范風(fēng)險維護(hù)安全，存款保險保險制度的建立將早于利率市場化得最終實現(xiàn)。在經(jīng)歷多年的探討和研究后，存款保險制度有望在2012年或者2013年推出。但是該報告也稱，存款隱形擔(dān)保消失以及銀行和存款人的風(fēng)險意識改變之前，存款保險制度的完善可能較長。

現(xiàn)階段，國際上絕大多數(shù)國家采取確定存款賠付上限保險制度，僅部分國家在危機(jī)時期采取過臨時全額保險的計劃。瑞銀證券認(rèn)為，中國將推行限額保險制度，但為了現(xiàn)實隱現(xiàn)全額保險向顯現(xiàn)保險的平穩(wěn)過渡，不排除先實行全額保險作為過渡的方案。通常情況下，國際上存款保險限額大多集中在2—5倍左右的人均GDP水平，由于中國的儲蓄率相對較高，瑞銀證券因此認(rèn)為，人均GDP在4—6倍比較適合中國國情。由于20萬元—30萬元以下的存款賬戶大約占總賬戶95%以上，因此，瑞銀證券將保險限額定在20萬元—30萬元。

保險費率主要包括單一費率和差別費率兩種類型，依照中國金融體系的現(xiàn)狀，瑞銀證券的報告認(rèn)為，先實行簡化的分類差別保險費率，等條件成熟后再過渡風(fēng)險差別費率的可能更好。實行存款保險制度的早期，0.04%—0.12%的差別費率水平可能較為合適，如對國有商業(yè)銀行、股份制銀行和城市商業(yè)銀行、農(nóng)信社三類群體分別實行0.05%、0.08%和0.11%的費率水平。

存款保險基金的參保主體可以是國內(nèi)所有經(jīng)法定許可辦理存款業(yè)務(wù)的銀行，包括本國銀行、總部設(shè)在我國的外資與合資銀行等。但是考慮到目前我國銀監(jiān)會尚不能有效監(jiān)控外國銀行總行的經(jīng)營與風(fēng)險狀況，因此暫時可以不考慮賦予外國銀行在我國分行的參保主體資格。同時由于無需保護(hù)外國居民，我國銀行的離岸經(jīng)營機(jī)構(gòu)也可以排除在參保主體資格之外。為避免銀行業(yè)的動蕩、逆向選擇及保護(hù)所有銀行中小額存款人利益的需要，所有具有參保主體資格的銀行都應(yīng)強(qiáng)制性地參加國家存款保險基金下的存款保險。

從1997年，中國人民銀行成立存款保險制度研究課題組后，2007年初，第三次全國金融工作會議推行存款保險制度。2010年初，國務(wù)院決定加快建立存款保險制度，到2011年第四次全國金融會議，溫家寶總理的講話中談到將擇機(jī)推行存款保險制度，前后近15年的時間，我國建立存款保險制度的框架已基本成型，《存款保險條例》也經(jīng)起草完畢。

第四次金融工作會議后，央行行長周小川就存款保險制度接受采訪時表示：“目前來看，此前的準(zhǔn)備工作大體上都是有效的，需要尋找一個合適的時機(jī)，擇機(jī)出臺。”

專家表示，作為成熟的風(fēng)險管理制度，存款保險的理念在國際上已是共識。在2008年國際金融危機(jī)中，存款保險制度顯示了維護(hù)金融穩(wěn)定的重要作用。

魏加寧介紹，1934年成立的美國聯(lián)邦存款保險公司被公認(rèn)是存款保險制度在全球范圍內(nèi)發(fā)展的起點。此后，全球陸續(xù)有100多個國家和地區(qū)建立了這項制度。

“如果不推出存款保險制度，政府始終以自身信用為金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營提供隱性擔(dān)保，利率市場化等金融領(lǐng)域的改革的推出也會受到一定程度的制約。”中央財經(jīng)大學(xué)中國銀行業(yè)研究中心主任郭田勇表示。

但也有權(quán)威人士建議，本著“穩(wěn)健、穩(wěn)健、再穩(wěn)健”原則，我國應(yīng)分步推進(jìn)，首先宣布建立存款保險制度。央行的設(shè)想是按照分步走的原則，先在央行內(nèi)設(shè)一個存款保險基金，其職能設(shè)置類似于“中間型”。保險基金由各投保銀行按照存款的一定比例交納，未來再逐步過渡到社會化的存款保險機(jī)構(gòu)。

國有大型商業(yè)銀行是否需加入存款保險一直備受爭議。大銀行“大而不能倒”的特點決定了它們一直擁有國家的隱性擔(dān)保，使它們加入存款保險的動力不足。

專家表示，國有大型商業(yè)銀行吸收的存款占全行業(yè)存款的51%，資產(chǎn)質(zhì)量相對較好，這是建立在國家多年大力扶持的基礎(chǔ)上。近年來，國家通過注資、剝離不良資產(chǎn)等方式以及稅收減免、再貸款等扶持政策，為支持國有大型商業(yè)銀行改革和發(fā)展投入了巨額資金。僅2003年以來，國家就為5家國有大型商業(yè)銀行累計剝離了2萬億元左右的不良資產(chǎn)。國有大型商業(yè)銀行從國家維護(hù)金融穩(wěn)定的政策中受益非淺。

與中小銀行相比，盡管大銀行的總體經(jīng)營實力相對較強(qiáng)，但并不能說它沒有風(fēng)險。大銀行尚未經(jīng)受一個完整經(jīng)濟(jì)周期的考驗，不能完全排除將來出現(xiàn)風(fēng)險。未來大銀行如果出現(xiàn)風(fēng)險，顯然不能完全由國家承擔(dān)其經(jīng)營失敗的損失，而應(yīng)首先尋求市場化的解決機(jī)制。從國際經(jīng)驗看，解決大銀行風(fēng)險應(yīng)有三道防線。

郭田勇表示，從公平性角度看，存款保險制度對銀行提出的保費要求會提高銀行經(jīng)營成本，大銀行如果不參加存款保險，會使本來就弱勢的小銀行在競爭中處于更不利的地位，促使小銀行冒險經(jīng)營，更容易引發(fā)道德風(fēng)險，還會給中小企業(yè)帶來不利影響。

“存款保險制度的核心不在于收取的保費有多少。”分析人士表示，“向金融機(jī)構(gòu)收取保費的數(shù)目會很小，對商業(yè)銀行的影響可以忽略不計，也不必?fù)?dān)心出現(xiàn)保費不足無錢兌付的情況，問題的關(guān)鍵是引入一種新的機(jī)制以穩(wěn)定存款信心，具體的操作可以有多種方式。例如，在存款保險制度下，當(dāng)農(nóng)信社的儲戶存款面臨損失時，儲戶可以按照規(guī)定在商業(yè)銀行兌付，這樣儲戶就不會急于擠兌，從而切斷銀行倒閉的風(fēng)險傳染鏈條”。

有關(guān)專家強(qiáng)調(diào)，存款保險制度是維護(hù)金融穩(wěn)定的一項基礎(chǔ)性制度安排，在設(shè)計時應(yīng)牢牢守住為存款人提供充分保護(hù)和有效防范、化解風(fēng)險的底線，這是制度發(fā)揮作用和保持我國金融業(yè)長治久安的基石。