人民監督政府需要什么樣的條件

摘要：在一個民主和法治的國家，民主監督既合理又正當。但合理正當的民主監督卻離不開相應的條件。在觀念上，民主監督不是取決于被監督者是否愿意；在政治上，取決于權力授予制度是否真實；在法律上，取決于公民基本權利保障是否合理規范；在司法上，取決于違完機制的確立。只有在觀念、政治、法律和司法四個條件都具備的時候，民主監督才會成為現實。

關鍵詞：監督政府；政治條件；法律條件

中圖分類號：D630.9

文獻標識碼：A

文章編號：1009—3060（2012）05—0075-11

自從1945年毛澤東和黃炎培的“窯洞對話”提出“讓人民監督政府”以來，已經60多年過去了。最近幾年，溫總理在各種重大場合反復強調“要創造條件讓人民監督政府”。在新的歷史條件下，溫總理對這一主題的反復強調，不僅是人民監督政府思想理論上的一種深化，更具有深刻的民主法治內涵，應全面貫徹到我們的民主法治實踐中去。

一、監督的法理意義

在現代民主法治國家，監督既是公民的基本權利也是規范權力運行的重要機制。從民主國家的公民權力來看，監督的權利本質是公民轉讓出部分權利后保留下來的權利，屬于人民主權的性質，具有極為重要的意義。作為保留下來的人民主權，保留這部分權利的目的是為了保證轉讓出去的權利能夠服務于保障公民基本權利的目的。正如美國學者薩托利所說：“‘一切權力屬于人民’這種民主形式有限制公共權力的作用，它可以使那些掌權者有所收斂地使用公共權力。”從這意義上，監督權是人民當家作主的集中表現。如果沒有監督權或監督權蒼白無力，人民當家作主就會成為空話。因此，推進人民民主，保障人民的監督權極為重要，它不僅是人民民主的應有之義，也是人民民主的象征和標志。

另一方面，從權利的性質看，監督又是民主授權的必然結果。民主的授權行為內含和產生了監督。一切權力屬于人民，人民通過代議制機構將權力賦予政府，當然要監督政府權力的行使。故監督是授權行為的延續和發展。有授權就有監督，授權也必然產生監督。授權行為與監督行為存在著一種內在的聯系。在歷史上，凡存在授權行為的地方，都有監督發生。在封建專制時代，君王往往將有關權力委托給某位大臣或將軍，但同時又委派代表君王的監督者。在人民民主條件下，民主政府的權力來源于人民的授權，同樣有一個政府服從于人民，為人民服務的問題，要受到人民的監督。監督的這一性質表明，監督與授權有必然聯系。有沒有監督權利或監督的權利有多大，本質上取決于授權的性質和大小。有授權才有監督，沒有授權就沒有監督。授權的性質怎樣，監督也就有多大的力量。故要提升監督的質量，一個重要的思路就是要完善和健全人民的授權制度，保證國家的根本權力掌握在人民手中。這一點，美國憲法之父杰弗遜講的極為精辟：“就我所知，社會的最后決定權只有交給人民自己來掌握，此外，別無更安全的寄托。如果我們認為人民見識不足，判斷不周，不能執行他們的權力，補救的辦法不是把權力從他們手中取走，而是通過教育，讓他們善于判斷。”

同時，監督的力量在于授權的權力運行之中。授權行為也是一種權力的運行，而且是第一權力運行。因為只有保障了權力的授權，監督才有可能。從這意義上，監督的力量就在于授權之中。如果沒有授權或授權不具有本質意義，則監督就不可能。從前者看，秦皇漢武的權力不是來源于人民的授權，故沒有誰能夠監督他們。從后者看，雖然有授權，但這種授權如果只具有形式意義，就難以保證監督的力量。如中國辛亥革命以后的民國政府，雖然將“中華民國一切權力屬于人民”寫進憲法，但由于軍事強人操控了議會，這樣一種形式上的授權也難以產生有力量的監督。反過來，只要授權的權力運行始終有效，就不可能沒有監督。故考慮監督的有效性，要從監督之外尋找。沒有力量的監督不是監督出了問題，而是監督缺乏授權的意義。正像有首詩所說“要想寫好詩，功夫在詩外”。監督也是如此。監督的力量不在監督之中，而在監督之外或監督之后。監督要有效能就取決于授權的力量。如果授權機制不再有效，則監督再多也不可能有力量。如果始終沒有授權發生，則監督就無從談起。

再次，權力的運行必須有監督。授權產生監督，只是提供了一種可能，即人民有權監督。權力必須有監督，是權力運行的性質之所在和本性的要求。因為權力具有獨立性、逐利性、擴張性和侵略性的特點。監督權力的運行，就是防止權力濫用，約束權力的一種方式。在一個民主的法治的國家，將監督納入權力的運行，不僅是人民主權的應有之義，也是保障權力不謀取私利、依法規范運行必不可少的機制。對于國家工作人員來說，人民群眾的監督不是為了挑刺，而是為了保障公民的基本權利和促進政府權力的依法運行。監督是權力依法運行的保障，強大的民主監督，是法治政府的基本象征。一個民主和法治的政府，要習慣于經常地、耐心地聽取人民的監督話語，特別是一些帶刺的聲音，才有利于完善和促進政府工作，真正使國家機關成為人民的政府。

在現代民主法治國家，監督已經成為人民約束權力的一種主要方式。雖然西方的歷史傳統中較多強調制約，但隨著近代民主法治機制的逐步完善，在發達國家的權力運行中，更多地溶進了監督的要素。一方面，監督理論在現代西方有進一步發展之勢。公共選擇學派認為，人們必須破除凡國家、政府都會盡心盡責為公眾利益服務的觀念，在任何不合理的選舉規則下產生的政府以及政府官員為滿足不合理的個人追求而采取的行動，都將把經濟狀況和社會福利引入惡化，故確立了應把政府置于有效監督之下的觀點。羅伯特·達爾的雙邊控制論則認為只有多頭政制才是合理的，民眾有了有效的參與和充分的議政，監督是提高多頭政制民主化程度的基本要求。塞繆爾·享廷頓的政治腐敗論也引出了加強監督的結論，安妮·克魯格、弗雷德·麥克切斯內等人則從政府尋租角度進一步強化了當代監督的重要性，等等。

另一方面，西方發達國家在上世紀50年代后也加大了對政府部門的監督。即使在美國這樣典型的三權分立國家，監督仍然普遍存在：“法官由行政機構任命，總統甚至對國會通過的法律有使其停頓的否決權，國會則對行政機構實施某種監督權。”歷史上，早在1809年，瑞典議會就建立了行政監督制度，指派行政監察員，受理公民對行政官員濫用權力及各種瀆職行為的申訴和控告。這項制度白實施以后，監督的效果很好，享有較高的聲譽。上世紀50年代后，英國、法國、挪威、丹麥、澳大利亞、日本等20多個國家以及美國的一些州、加拿大的一些省都引進了這項制度。特別是上世紀50年代以后，民主監督制度在發達國家有進一步發展之勢，突出表現為當代發達國家被稱為“第四權”的輿論監督，在維護民主法治，保障公民基本權利方面，發揮了極為重要的作用。其監督的機制和手段等都值得我們借鑒。

監督也是馬克思主義的基本原則。馬克思主義理論非常強調和重視權力的監督。馬克思在總結巴黎公社的經驗時強調，一切公職人員必須“在公眾監督之下進行工作”，這樣才能“可靠地防止他們去追求升官發財”和“追求自己的特殊的利益”。@與此相適應，列寧也特別關注監督，并在許多地方強調要加強各種監督包括工人監督、國家監督。列寧說：“應當使工人進入一切國家機關，使他們監督整個國家機構。”∞新政權“使所有的人都來執行監督和監察的職能，使所有的人都暫時變成官僚，因而任何人都不能成為‘官僚’”。加強監督，完善監督，無疑是社會主義民主法治建設最重要的使命。

二、我國民主監督蒼白的原因

從理論上說，民主監督既正當又合理。但在中國的實踐中卻始終是一個問題。1945年7月，當毛澤東與黃炎培等民主人士見面時提出“我們已經找到新路，我們能跳出這個周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息”時，大多數人似乎都認為我們已經解決了民主監督的問題。但我們解讀毛澤東和黃炎培的這段談話，不要忘了一個基本事實，即1945年7月毛澤東向黃炎培等民主人士提出“讓人民來監督政府”時，所針對的政府是蔣介石的國民黨政府。1949年新中國建立后，人民政府從道義上最應當實現“讓人民來監督政府”的目標。應當說，建國初期一段時間，國家為實現這一目標也有過相應的舉措。1954年憲法就明確規定了公民的諸多權利。特別是1956年中共發動的“整風運動”，毛澤東的一些講話，都體現了民主監督的精神，對整個社會的民主監督推動作用極大：“現在就有這么一些人，好像得了天下，就高枕無憂了，可以橫行霸道了，這樣的人，群眾反對他，打石頭，打鋤頭，我看是該當，我最歡迎的，而且有些時候。只有打能解決問題。共產黨是要得到教訓的。學生上街，工人上街，凡是有那樣的事情，同志們要看作好事。”“要允許工人罷工，允許群眾示威。……這樣，有利于解決國家、廠長同群眾的矛盾。”應當說，這些話出自一個執政黨的領袖之口，與1945年已經有了截然不同的意義。但遺憾的是，由于國內外形勢的變化，黨的領袖未能堅持自己所講的“讓人民來監督政府”的理念，而是將廣大群眾和知識分子響應黨的號召對執政黨和政府的民主監督行為定性為“向黨進攻”，然后運用國家的力量，將310萬知識分子及其它社會成員定為右派，將一場轟轟烈烈的民主監督運動變成了大整監督者的“反右派斗爭”，后來一直發展演變成為“文革”。讓人民監督終于以不讓人民監督告終。

改革開放以來，雖然憲法和法律在民主監督上有較大的深化，黨的文件也一再強調民主監督的重要性。但人民監督的問題始終沒有真正突破。這是自毛澤東提出“讓人民監督政府”論斷60多年后，溫總理一再強調這一原則并提出要“創造條件”的主要原因。無法真正解決的問題很多，有的學者概括為“四不”，如輿論監督遇到的“阻力不小”、輿論監督受到的“壓力不輕”、輿論監督得到的“動力不足”、輿論監督達到的“效力不強”。即使是我國憲法明確規定的法律監督，在檢察機關內部也承認法律監督五個現實困境：不愿監督、不忍監督、不敢監督、不會監督和不能監督，應當說，我國在民主監督問題上出現的所有這些“不”都是真實的，但它們只是我國民主監督欠缺的表象。

我們必須思考：為什么執政黨的領導人一再強調民主監督的重要性，憲法和法律也規定公民具有民主監督的權利，但人民的民主監督仍然如此蒼白呢？問題就出在憲法所規定的監督權出了問題。也就是說，中國的民主監督作為人民的基本權利，雖然已經寫進憲法，但如果沒有領導人的同意或愿意，則人民的監督權利就無法實施。這是“讓人民監督政府”的問題之所在。深入一步思考，如果我們的政府不同意或不愿意接受人民的監督，人民就不能監督政府了嗎？顯然，這不是真正的民主監督。真正的民主監督不應當存在被監督者是否愿意的問題。因為民主監督是人民主權的一種表現形式。列寧說得好：“真正承認這些權利的保證在哪里呢？在于人民中那些意識到并且善于爭取這些權利的各階級的力量。”19世紀末，英國著名法學家戴雪也表達了相似的觀點：“每個人的個人權利不是憲法的產物，而是憲法所賴以建立的基礎。”以這個基本觀點來透視我國公民的監督權，必須重視我國民主監督中的一些基本不足：

第一，監督權所賴以依托的社會力量沒有形成，使監督成為一種依賴于領導的開明和沒有社會力量支撐和保障的監督，這樣一種監督不能不變得極為蒼白。新中國建立六十年，由于某種錯誤的觀念意識，人民群眾監督的性質和質量始終與領導的態度有關。領導讓放才放，讓收就收，放到什么程度、收到什么程度都與領導的意志有關。另一方面，我國存在于黨和政府之外的社會組織和力量已經不復存在，導致監督失去了社會的依托。據統計，法國每萬人擁有110個民間組織，日本是97個，美國是52個，而中國僅為3個。即使如此，我國300萬社會組織中，仍有九成處“非法狀態”。⑥而即使合法的，也被嚴格納入黨和政府的嚴格管控范圍。中國的工、青、婦、團，包括社會學術團體，甚至連殘疾人聯合會等都被納入黨和政府的統一領導之下。在這種情況下，公民個人想通過社會組織實施監督基本不可能，也難以從社會組織中獲得民主監督的支持和庇護，因為所有現存中國的組織都與黨和政府有直接和間接的關系，它們或者從政府有關部門獲得組織經費，或者由黨和政府委派領導人員。特別是一些與民主法治相近的社會組織如法學會等，直接就成了國家管理學術的一個部門，里面的工作人員都享受公務員待遇。同時，黨和政府又掌控了國家的全部監督資源。在中國，群眾要行使監督權只有經過這些資源的同意或者通過這些資源，如媒體或上訪部門等。如果上訪部門由于某種原因不解決或解決不了，則上訪案件就會越積越多，導致中國每年的兩會都出現嚴重的“訪民潮”。政府掌控民主監督全部資源的事實，也產生了我國特有的“讓人民監督”的問題。由于民主監督的工具掌握在黨和政府手中，政府想讓人民監督，人民才能監督；在多大程度上讓人民監督，人民才能監督到什么程度；當然，如果政府不允許監督，則這些領域就不可能有監督。而這種由政府控制的監督，與民主監督的性質和內容存在較大的距離。

第二，選舉權缺乏授權性，影響了監督的質量。監督的力量在于授權。人民為什么能夠監督政府？就因為政府的權力來源于人民的授予。從我國來看，顯然1953年就建立了選舉制度，而且1979年、1982、1986、1995年又作了多次修改，但人民授權的性質始終存在較大的爭議。雖然兩會經常有選舉活動，但主管部門不僅能夠有效控制選舉的進程，甚至選舉的結果往往在選舉之前已經形成，導致選舉只是走過場，故選舉制度的人民授權性質常常受到質疑，而且容易使人對選舉的結果產生不尊重，人們甚至用一種游戲的態度來對待嚴肅的選舉活動。另一方面，由于選舉的“含金量”不足，造成人民授權成為一種形式，官員不在乎群眾，當然也不怕群眾。在這情況下，作為選舉后置權力的監督權就難以具有強大的民主力量。所以當人民群眾找到公仆尋求公道的時候，官員能夠直呼老百姓是“刁民”，甚至“鬧訪”。原因在于他根本不在乎你的選舉。同時，由于人民授權的選舉機制沒有形成，我國幾千年的官本位思想和特權風氣始終得不到改造，人人都想當官，人人都想從當官中獲利，人人都想爭一份特權并以此為榮，權權交易、“假大空”猖獗，腐敗的現象不見好轉而且有日趨嚴峻之勢，官員只對上負責不對下負責，導致有些地方出現主人下跪求公仆解決問題，還有些地方甚至出現官員在群眾的舉報中一路走高的怪現象。

第三，民主監督缺乏基本的形式和手段。在現代民主法治國家，人民監督政府最基本的形式和手段是媒體。人民通過媒體表達自己的見解，評論和批評政府在施政中的得失，推進政府的依法行政，是法治政府的常態。但是在中國，由于長期把媒體片面地理解為是執政黨的宣傳工具，導致人民群眾的民主監督缺乏獨立的手段和形式。一方面，所有的媒體都成了“黨的喉舌”，即使人民要監督政府，也必須通過“黨的喉舌”來進行。在這情況下，人民監督政府就會轉化為執政黨的自我監督。監督本來是外在的，是人民監督政府的行為。但是當所有的媒體都成為“黨的喉舌”的時候，實際上取消了人民的民主監督。有人說，“人民喉舌”定位其實與“黨的喉舌”本質上是一致的。這種一致不應當通過實質上取消人民群眾所具有的民主監督形式和途徑表現出來，而應當通過強化民主監督來體現。同時，即使是一致的，也不應當取消“人民的喉舌”，至少應當并列。特別是執政黨在法理上是應當受到監督的主體，這是民主監督最重要的內容。可以說，黨的執政行為不僅需要人民的監督，而且離不開這種監督。如果沒這種監督，就難以保證執政黨“權為民所用，利為民所謀，情為民所系”。正如馬克思早年所說，“要是當局的措施能造成報刊的不自由，那末，在報刊普遍沒有自由的情況下，當局也無力保證盡量坦率而公開地討論一些專門問題了。在這種情況下，即使有人通過某種方法在報刊上就某些個別事情自由發表了意見，這種意見也不可能引起普遍的反應，因而也就不能說是真正地發表了。”顯然，我國社會中片面的“黨的喉舌”現象，既不利于反腐敗，也不利于維護黨和政府形象。另一方面，民主監督又是憲法規定的公民的基本權利，即使是“黨的喉舌”也不能侵犯公民的基本權利。不能因為有了“黨的喉舌”就不要“人民的喉舌”，更不能用“黨的喉舌”取代“人民的喉舌”。這樣做，不僅不利于人民群眾民主監督權利的發揮，也有違我們黨和國家依法治國、依法執政的方略。

第四，監督的法律法規得不到有效保障。在我國，民主監督已經寫進了憲法，并有法律、法規黨紀等多方位的規定。我國現行《憲法》第三條規定：“人民有權通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”，第二十七條規定“一切國家機關和國家工作人員必須傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督”；第四十一條規定：“中華人民共和國公民于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家機關工作員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。……對于公民的申控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。”此外，為了落實憲法關于民主監督權的規定，我國許多法律、法規也都規定了對人民民主權利的保障。如《人民檢察院組織法》第六條規定：“人民檢察院依法保障公民對于違法的國家工作人員提出控告的權利，追究侵犯公民的人身權利、民主權利和其他權利的人的法律責任。”十七大修改的黨章也賦予人民充分的監督權，黨章第八條規定，每個黨員都必須“接受黨內外群眾的監督”，“不允許有任何不參加黨的組織生活、不接受黨內外群眾監督的特殊黨員”。但是，必須承認，上述法律法規包括黨紀在我國民主監督中的實施和保障并不理想，甚至在實踐中有極大的差距。2008年還曝出遼寧原西豐縣委書記組織警力進京抓捕記者事件。不難發現，上述原因的合力，導致我國民主監督蒼白無力，也是上文所說監督存在“四不”和五個“現實困境”的原因。中國的民主監督，要走出上述困境，就必須夯實民主監督的基礎，從而形成溫總理所說的讓人民監督的“條件”。

三、推進民主法治建設，營造民主監督的四大條件

民主監督本質上是一種限制公權的行為。根據近代以來民主法治“權力只有用權力對抗”的原理，民主監督必須具備相應的對抗權力的力量。這就要求在我國民主法治建設中，夯實民主監督的權利基礎，形成有利于民主監督的良好社會條件。概括起來主要有四個方面：

第一，觀念條件：民主監督是否可能，不是取決于官員是不是有民主意識，而是取決于有沒有建立起民主監督的社會和法治機制。監督是民主政治下人民保障權力行使的根本手段。因此，要不要監督，能不能監督，不是取決于被監督者是否愿意，而是民主政治權力運行基本機制的要求。與傳統的監督不同，民主監督的主體是人民群眾，被監督者的權力來源于人民的授予，人民監督政府不需要政府同意，也與官員是否有民主意識沒有關系。但我們社會至今有一些說法，認為民主監督的缺乏主要是“有些黨員干部特別是黨政主要領導干部缺失民主意識，致使有些保障人民監督權的法律法規沒有得到有效執行”。其主要原因就是因為有些領導認為輿論監督就是給地方和官員添亂子、找麻煩，就是抹黑、丑化地方形象。這種把民主監督寄托于領導人個人的主觀意志，不但不正當，也不合理。民主監督是民主的基本表現，是人民主權的基本要求。人民不僅有權監督政府，而且必須監督政府。正如麥迪遜所說，“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統治人，就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了。”監督有利于社會的進步，例如美國的“扒糞運動”就成功促成了美國市場經濟的轉型，奠定了美國經濟崛起的基礎。因此，民主監督是否可能，與官員愿不愿意接受民主監督沒有關系，而是民主有沒有力量來約束權力的問題。

還有人認為，“只要有‘保證人民當家作主’的強烈意識，有有效遏止、清除腐敗現象，保持黨的先進性、純潔性的鐵的決心，我們就一定能夠……實現毛澤東同志‘讓人民來監督政府’的偉大理想。”這同樣是一種片面認識。人民能否監督政府，監督的效能怎么樣，不是取決于有沒有保證人民當家作主的意識和反腐敗的決心，而是取決于人民監督的權利是否真實，取決于人民在監督權行使的時候能否獲得有效的政治和法治的保障。如果這種政治和法治的保障制度沒有建立起來，監督的決心再大也沒有作用。河南沁陽市8位農民發傳單稱村支書有經濟問題，竟然被掛牌示眾并判刑。其根本原因就在于我們的民主監督，作為種“一種結合的形式，使它能以全部共同的力量來維護和保障每個結合者的人身和財富，并且由于這一結合，而使每一個與之相聯系的個人又只不過是在服從自己本人，并且仍然像以往一樣自由”的機制沒有建立起來。

觀念條件還要求在進一步解放思想。我國長期把民主監督的手段媒體稱之為“黨的喉舌”，并用“黨的喉舌”替代“人民的喉舌”，不符合馬克思主義的基本思想。馬克思把媒體定位為“公民的頭腦”和“理智的力量”。馬克思在《摩塞爾記者的辯護》的一文中寫道：“這個具有公民的頭腦和市民的胸懷的補充因素就是自由報刊。在報刊上治人者和治于人者同樣可以批評對方的原則和要求，然而并不是在從屬關系的范圍內進行這種批評，而是作為公民——已經不是作為個人，而是作為理智的力量，作為合理的觀點的體現者——在權利平等的情況下進行這種批評。”‘報紙從理性上，同樣也從感情上來看人民的生活狀況。因此，報刊上所說的不僅是用來進行批評（這種批評從自己的角度來觀察現存的關系）的理性的語言，而且還是生活本身的熱情的語言，是官方的發言中所不能有而且也不應當有的語言。”從這樣的定位出發，馬克思認為媒體的社會功能就是人民的喉舌：“但是要知道，報刊不僅有權利而且有義務嚴密地監督人民代表先生們的活動。”“報刊按其使命來說，是社會的捍衛者，是針對當權者的孜孜不倦的揭露者，是無處不在的耳目，是熱情維護自己自由的人民精神的千呼萬應的喉舌。”馬克思對媒體的上述觀點，已為當代世界民主法治的發展所充分證實。林肯就說過：“我們政府的基礎是公共輿論，誰能夠改變公共輿論，誰就能夠改變政府。”在當代發達國家，民主監督成為當代最重要的社會價值，它不僅成為現代社會人們必不可少的一種民主法治信念，而且成為一種憲法權利和國際性的人權宣言，受到國內法和國際法的全面保障。當代世界大多數國家的憲法都規定了民主監督權。大量的國際文件和國際性的條約也都明確規定了民主監督。在一定意義上，當代發達國家的媒體，正越來越強烈地體現和實踐著馬克思所稱“公民的頭腦”和“理智的力量”，發揮出人民當家作主的強大力量，并由于這一功能的實現，真實地展現著馬克思當年預言：社會主義代替資本主義，是不以人民意志為轉移的客觀規律。而我們作為社會主義國家，更有理由全面完整地實現馬克思主義關于媒體是“公民的頭腦”和“理智的力量”的思想原則，真正使媒體成為“社會的捍衛者”和“熱情維護自己自由的人民精神的千呼萬應的喉舌”。

第二，政治條件：監督是否可能，取決于權力是否由人民授予。選舉權是監督權的前提。馬克思指出：“選舉是現實的市民社會對立法權的市民社會、對代表要素的現實關系。……是市民社會對政治國家的非間接的、直接的、不是單純想象的而是實際存在的關系。”監督權與選舉權有緊密的關系，概括起來，選舉權和監督權的關系有三個特點。一是選舉權先于監督權。在民主法治國家，人民的監督源于人民的授權。正因為政府的權力來源于人民的授權，故人民有權監督政府，有權通過權力的監督防止公權的濫用。在這個意義上，監督權產生于選舉權。人民若沒有選舉權就沒有監督權。二是選舉權優于監督權。選舉權之優，在于它能夠決定和左右權力的去留。誠然，選舉不一定能選出智慧最優道德最好的人，但它卻能夠使壞人無法橫行。由于這個原因，監督權能夠在選舉權之后發揮作用。監督權成為選舉權的某種延伸，甚至選舉權內涵著監督權。真正的選舉權造就了監督權。三是選舉權決定監督權。真正、現實有效的監督往往與選舉權有關。有質量的選舉權決定了監督的力量。反之，選舉權沒有質量，則監督也往往蒼白，甚至根本不可能有監督。因此，提升監督的質量和力量，秘密在于完善選舉制度，提升選舉的含金量。完善選舉制度的目的就是要使選舉內涵的監督力量體現出來，真正實現權為民所賦。反之，完善監督制度不從選舉制度著手，就難以提升監督的力量。

而完善選舉制度的根本出路是實施普選，這是一道繞不過的坎。在一個民主和法治的國家，普選是國家公權合法性和力量的唯一來源。這里所謂合法就是人民的同意。國家權力不經過人民的同意就是不合法。所以美國憲法之父杰弗遜在起草獨立宣言時就指出：政府之正當權力，是經被治理者的同意而產生的。②普選已經成為當代世界絕大多數國家的民主形式，也是馬克思主義的基本主張。“為了防止國家和國家機關由社會公仆變為社會主人——這種現象在至今所有的國家中都是不可避免的——公社采取了兩個正確的辦法”，“一切公職人員毫無例外地完全由選舉產生并可以隨時撤換，把他們的薪金減到普通的工人工資的水平，這些簡單的和‘不言而喻’的民主措施使工人和大多數農民的利益完全一致起來，同時成為從資本主義通向社會主義的橋梁。’’@沒有普選，就難有真正意義上的民主。事實上，我國選舉制度中所有的問題都根源于所有普選的缺失。如代表候選人提名權缺乏有效的競爭，有關部門對選舉結果有較大的支配權，選舉結果先定性很強等等，其原因就在于我們的選舉缺乏普選的含金量。

另一方面，普選是以毛澤東為首的共產黨人在新中國建立之初向中國人民做出的莊嚴承諾。1949年被稱為新中國第一部憲法的《共同綱領》明確規定了普選在國家政權組織中的性質及時間表。該綱領第十二條規定：“中華人民共和國的國家政權屬于人民。人民行使國家政權的機關為各級人民代表大會和各級人民政府。各級人民代表大會由人民用普選方法產生之。”第十三條：“在普選的全國人民代表大會召開以前，由中國人民政治協商會議的全體會議執行全國人民代表大會的職權。在普選的全國人民代表大會召開以后，中國人民政治協商會議得就有關國家建設事業的根本大計及其他重要措施，向全國人民代表大會或中央人民政府提出建議案。”第十四條：“凡在軍事行動已經完全結束、土地改革已經徹底實現、各界人民已有充分組織的地方，即應實行普選，召開地方的人民代表大會。”但遺憾的是，新中國已經建立60多年，我們社會仍然有人用各種理由否認《共同綱領》關于普選的規定，這不但不合理而且不道德。在今天的中國，否認普選的任何觀點都已經沒有市場，也沒有任何理由。尤其是，沒有普選的監督是一種無力的監督。人民的監督權失去了普選的依托，就沒有授權的性質，也沒有力量監督政府。權力只對授予者負責，誰給我權力，我就對誰負責。如果人民不能通過選舉授予權力，就不可能對政府有監督力。同樣，政府的權力不是來源于人民的授權，也就沒有必要對人民負責，當然也不會對人民負責。可見，改革選舉制度，盡快實現普選，是人民行使民主監督權的基本政治條件。沒有這個條件，把監督拔得再高也難以實現民主監督的目的。

第三，法律條件：完善法律法規，使民主監督權更加合理規范。在一個民主和法治的國家，民主監督是公民最重要的政治權利。美國19世紀黑人政治家弗雷德里克·道格拉斯說得好：“在政府之父那里，沒有任何一種權利比言論權利更為神圣。”這是因為，民主監督是通過言論進行的。保障人民的民主監督權，首先就要保障公民的言論自由。在法國大革命前夕，媒體記者曾被戲稱為“第四等級”。但后來正是這些“第四等級”卻逐漸擔負起了監督政府的重要角色。美國最高法院大法官本杰明·卡多索形容言論自由是“幾乎一切其他形式的自由不可缺少的條件”。毛澤東也引用拿破侖的話強淵言論自由的重要性：“一張報紙抵得上三千毛瑟槍。”從我國憲法來看，已經明確規定了公民的言論自由。但是，由于種種原因，我國憲法對公民言論自由的規定，在實踐中還受到很多障礙，有些做法甚至與憲法的規定有極大的差距，也違背“法不授予則不為”的公權行使原則。媒體是青論自由的表達形式和手段。憲法既然明確規定了公民有言論的自由，政府唯一能做的就是保障公民的言論自由權利不受侵犯。特別是，作為人民的喉舌，媒體是監督政府的強大力量。政府把媒體統制管控起來，人民拿什么對政府進行民主監督？黨的“十六大”、“十七大”都提出，要“使公民享有更多的知情權、監督權和參與公共事務的權利”，要“保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權”。媒體是人民行使知情權、參與權、表達權、監督權的主要形式和手段。為了促進和保障人民的民主監督，國家在言論和媒體方面的傳統管理方式應依憲改變，不符合憲法規定的一律取消，并通過立法保障媒體成為人民的喉舌，使人民的民主監督有生長的基礎。人民是國家的主人，媒體應當成為人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業最直接和便利的平臺，使人民的知情權、參與權、表達權、監督權能夠得到最充分、最普遍的實現。只有如此，那種專說好話，不說壞話、嘩眾取寵、弄虛作假的“假大空”。才會失去市場。

法律保障民主監督，還必須突出對社會團體和社會組織的保障。禮會團體和社會組織是民主監督的重要社會力量，它們在保障人民監督政府中扮演著不可替代的作用。長期以來，由于觀念上的偏差，我國社會組織的作用長期被人為扭曲，似乎社會組織是專門給政府找麻煩的。誠然，社會組織有抗衡公權的作用，但這樣一種抗衡也是防止腐敗的力量。而抗衡公權正是促進和保障政府依法行政的力量。事實上，保障人民的民主監督權，主要的防范對象就是國家權力。因為只有國家權力才會給公民帶來最大和最終的傷害。為什么在我國人民的監督已經寫進了憲法，而且黨和政府也完全懂得“讓人民來監督政府”的重要性，但人民群眾仍然不敢監督、難以監督？根本原因就在于當某些公權對民主監督實施侵權的時候，人民的民主監督缺乏社會的力量支撐。從法理上說，公民的基本權利就是對抗政府的權利。一個民主和法治的國家，一切權力屬于人民。選舉權、監督權和其他的政治權利是人民在服從政府的同時保留的主權性權利。這些權利的基本目的就是保證政府的權力必須依法行使。人民有權通過選舉權、監督權和其他的政治權利抵制政府的違法和不公行為。而社會是人民主權結合的另一種形式。人民通過社會權利自我管理，并通過社會權利擴大公民的選舉權、監督權利和其他政治權利。只有當人民的政治權利能夠變成社會權利的時候，人民的選舉權、監督權和才是一種有力量的權利，也才能有效制止任何一種公權對民主權利的侵犯。反之，沒有社會組織和公民社會，民主監督就會萎縮，民族、國家和社會的生命力就會退化。“如果一個民族死氣沉沉，那么無論政府有什么作為，都不會得到輿論的響應。它不能使國民保持清醒，只好與國民一起進入夢鄉。因而，在一個思想被禁錮的民族中，一切都無聲無息，一切都在沉淪，一切都在退化和墮落。”因此，進一步完善社會組織管理，把社會組織從長期的思想禁錮中解放出來，是保障民主監督的基本途徑，也是人民實施自我管理和抗衡公權濫用必不可少的社會力量。誠如杰弗遜所說，“為了慎重起見，成立多年的政府，是不應當由于輕微和短暫的原因而予以變更的。但是，當追逐同一目標的一連串濫用職權和強取豪奪發生，證明政府企圖把人民置于專制統治之下時，那么人民就有權利，也有義務推翻這個政府，并為他們未來的安全建立新的保障。”在今天的發達國家，大都建立了類似抗衡公權的這種監督制度，因此能夠有效地防止腐敗的發展，值得我們深刻反思。

第四，司法條件：嚴格保證憲法和法律的實施，司法在保障在民主監督權利方面要發揮更大的作用。2011年，吳邦國委員長宣布，中國社會主義特色法律體系已經建成。這就意味著，今后中國民主法治建設的問題，主要是嚴格、嚴肅地實施憲法和法律的問題。憲法是根本法。在法的淵源中，憲法具有最高的效力。我國憲法也明確規定了憲法的最高效力。目前要做的不是由誰來重新設計一個國家結構或規劃，而是必須立即、無條件地貫徹和落實憲法，全面、有效地停止違憲的行為。任何人都沒有權利遏制憲法的實施。憲法是最高法，在中國，理應擁有最高的權威。認真看一下我國目前民主監督所面臨的種種遭遇，其實就是憲法的權威能不能實現和遵守的問題。因此，創造條件保證人民的民主監督權，首先就要維護憲法的權威。憲法是法治法，是規范和保障法治的法，也是民主法治能否實現的根本保障。一個民主和法治的國家，我們應當像愛護眼睛一樣維護憲法的權威。任何人、任何時候都不能用任何理由違反憲法和法律，任何人用任何理由違反和破壞憲法都應當受到追究。否則，“當正直的人對一切人都遵守正義的法則，卻沒有人對他遵守時，正義的法則就只不過是造成了壞人的幸福和正直的人的不幸罷了。”

保證憲法的實施，就應當讓憲法活起來。不能用的憲法就不會有力量。憲法是法，法就有它的規范性和法律性，而規范性和法律性必須通過適用來體現。嚴格意義上，任何否認憲法實施的言論和做法都是一種違憲行為。在我國，長期有所謂憲法是立法依據的觀點，其實，憲法第五條已經明確規定，憲法和其他法的關系是不抵觸關系。立法不需要以憲法依據。但所有的法都不得與憲法相抵觸。遺憾的是，我國憲法本身并沒有規定誰來審查法律、法規的違憲問題。但參照國外司法審查的實踐，可以先由法院實施違憲審查。何況，我國法律也有比較明確的規定。《中華人民共和國法官法》第三條規定：“法官必須忠實執行憲法和法律，全心全意為人民服務。”第七條規定：“法官應嚴格遵守憲法和法律。”這兩條都可被理解為對違憲問題實施司法審查的依據。反過來，法律明確規定法官要忠實執行和遵守憲法，法官對違反憲法的法律法規和行為卻不能實施審查，不但不合邏輯，也是一種違反憲法和法律的行為。

人民監督政府，離不開以上四個條件。但在邏輯上，以上四個條件有先后、輕重之分。從民主監督的源頭看，觀念的改革是最先的。如果我們的社會普遍認同監督取決于政府是否愿意，或者把監督看作是干擾政府工作，則所有的民主監督都會受到壓抑；政治條件是民主監督的基礎，只有當憲法規定的公民的言論權和結社權得到有效保障的時候，民主監督才能成為一種有力的政治力量，約束政府依法行政；民主監督的法律條件是政治條件的法律化，而司法條件則是民主監督的最后保障。這四個條件，只要有一個條件開始成長發育，就會促進我國社會主義民主的發展。從而實現溫總理所說“在平等、公正和自由的環境下，讓每一個人都得到全面的發展”的目標。