事業單位改革重在開放社會力量

最近，《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》發布，根據該文件，中央力圖在2020年之際，形成布局結構合理、服務公平公正的中國特色公益服務體系。

在實踐中，事業單位的身份較為復雜，有些事業單位從事政府管理職能，有的則屬于營利性質。中國的事業單位之所以如此紛繁復雜，一個重要原因是，現有絕大多數的事業單位都誕生于計劃體制下。在原有體制下，除了政府就是企業，政府和企業都承擔了社會的功能——政府辦學校、企業辦醫院等現象比比皆是。既然社會并不獨立于政府和企業而存在，而且生老病死都是由政府和企業所包攬，也就無需獨立存在的社會服務組織——除了醫院、學校之外，上世紀八十年代以前中國的事業單位屈指可數。

進入八十年代以后，一是由于財政能力的限制，政府和企業已經無法包辦一切；二是隨著就業和經濟形態的多元化，相當多的人不再依附于政府和企業。如果在這個時候再依靠原有的社會服務體系，那么不少人就無法繼續生活。而且，經濟形態的變化，導致了原有單純的政府和企業的劃分已不合時宜，于是社會服務機構逐漸興起。

其中，由政府全額出資的社會服務機構也即事業單位，占了最主要的部分。且由于政府機構改革的原因，一些原本應由行政機構出面辦理的事項，因編制等原因以事業單位出現，比較典型的如證監會、銀監會、保監會和電監會等政府監管機構。

事業單位從經費來源上分為“全額撥款”、“參公（即參照公務員）”、“財政補貼”和“自收自支”四類。比如完全從事行政管理的機構就應該是“全額撥款”，而從事經營業務的機構就應該是“自收自支”。

在最新頒布的《事業單位改革意見》中，從承擔社會功能的角度將現有的事業單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別。對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構；對從事生產經營活動的，逐步將其轉為企業；對從事公益服務的，繼續將其保留在事業單位序列、強化其公益屬性。同時，今后不再批準設立承擔行政職能的事業單位和從事生產經營活動的事業單位。

最后這點是一個非常大的進步。在以往的機構改革中，事業單位往往會成為“二政府”，一個很重要的原因就是為了名義上的“削編”，將政府機構變為事業單位，這樣一來實現了名義上的精簡機構，但在事實上卻沒有從根本上改變機構臃腫狀況。

不過，政府的這個舉措也提供了另外一個信號，即今后政府還將設立新的事業單位，只不過這些事業單位全都從事社會公益服務，而且還將從財政政策和績效考核等方式對這些公益機構進行改革。

在操作層面，必須注意政府參與的方式，即盡量少用財政的錢直接興辦事業單位，而最好通過設定標準等方式扶持民間公益事業。事實上，隨著三十多年來的財富積累，中國私人部門參與社會公益事業的能力越來越大。政府提供好平臺后，他們可以比原有的事業單位更有效率。

政府鼓勵社會力量興辦公益事業要做的就是，在各個環節平等對待所有的公益機構，而不是偏向政府自己辦的事業單位。

大力引導社會力量興辦公益事業的基本邏輯是，通過社會力量辦公益事業可以滿足社會不同群體的偏好，有助于政府將有限的經費投入到最急需的領域，從而提高公共財政使用效率。因為財政是有限的，而社會需要扶持的事項總是很多，通過公共財政來扶持項目在不少時候會引發社會不同群體的爭論——如有人認為大劇院是公益事業，也有人堅持棚戶區的衛生設備更重要。一旦此類的經費都由民間的機構扶持，類似爭論就可以避免——每個人都有自己的偏好，如果對某個領域感興趣，完全可以通過捐贈的方式來支持該項目。如此一來，各領域就可以和平共處，也有助于調適政府的規模。

從這個意義上講，事業單位改革必須以社會公益機構的改革為前提，假設不開放社會力量進入公益事業，那么這樣的改革可能會留下遺憾。

（作者為上海金融與法律研究院研究員）