住房保障立法進退

今年2月份發布的國務院2012年立法工作計劃中，有63件“需要抓緊工作、適時提出的項目”，其中就有由住房和城鄉建設部起草的《基本住房保障條例》。截至發稿時已有的消息，住建部希望在2012年三季度末基本完成“條例”草案的起草工作，并于2012年底前上交到國務院法制辦公室。

在2008年10月，曾被列入十一屆全國人大常委會五年立法規劃的是《住房保障法》。近4年間，《住房保障法》草案幾經修改，已形成底稿、內部討論稿、專家建議稿、征求意見稿等四五個版本。

由法“降格”為條例的緣由是什么？對政府責任的約束力是否會相應打折？這些焦點問題近期在業內一直不斷討論。

《財經國家周刊》記者調查發現，目前改為制定條例，主要有三方面的主客觀原因：一是牽扯部門責任、利益眾多，尤其是在土地、資金撥付方式上，住建部“擔心做不了其他部門的主”；二是對于住房保障法的適用范圍，住建部官員與課題組專家也存有分歧，前者傾向于“保基本”，后者則傾向于“保全部”；三是在立法進行的4年間，全國住房保障建設驟然提速，“立法進程跟不上形勢變化”，因而有人提出“目前立法條件不成熟，應先出臺條例”。

利益敏感區

一位參與立法的核心人士告訴《財經國家周刊》記者，《住房保障法》幾易其稿，其中大部分被刪內容涉及土地、資金和政府責任的條款。這些內容既是法律起草的技術難點，也是利益協調的敏感區域。

4月17日，上述知情人士向記者展示了一份據稱是接近《住房保障法》草案最終版本的草案。在這份草案中，對保障范圍和標準、保障性住房的供應、保障性住房的配租和配售、保障性住房的管理和退出、金融和財稅支持、法律責任等方面都有相關規定。

供應方面，規定土地部門要制定保障性住房土地供應的年度規劃、近期規劃和中期規劃，向社會公布。并且土地納入計劃前要進行三通一平，熟地供應。同時，保障性住房不能集中建設，要保障有公共交通等基礎設施和公共配套。

政府責任方面，要求人大進行監督，在政府工作報告里要有相關情況闡述。并且要實行政績考核，達不到就不合格。不合格要實施行政問責，如果怠于行使就追究行政責任。

金融和財稅支持方面，要求各地要編制基本住房保障規劃并列入國民經濟社會發展規劃，支出納入各地財政預算體系，由住建部來主管。

問題是“土地平整的錢誰出？當然是要國土資源部門自己搞定。基礎設施配套的錢誰來支付？當然是地方政府。地方政府不愿出錢，中央應該出一些錢，但又不知道該怎么出，該給誰？”上述人士透露，這些問題沒有搞清楚，是立法的最大難點。住房和城鄉建設部還曾擔心一旦依據上述條款立法，還可能會引發各種糾紛。

即便是在住建部內部，立法意見也沒有形成共識。

曾參與討論起草《住房保障法》專家建議稿的北京大學房地產法研究中心主任樓建波介紹，目前我國在保障房管理方面經驗尚不成熟，這也是《住房保障法》擱淺的一個原因。“如果‘十二五’期間3600萬套保障房建設都完成，全國就差不多有5000萬套保障房，那個時候重點就是‘管理’，包括分配、運營和退出。而政府恰恰在這方面經驗不足。”

有專家曾提出，《住房保障法》作為一部利益牽涉面甚廣的大法，其立法非住建部一個部門所能駕馭，應該上升到由國務院法制辦公室或者全國人大法工委牽頭起草。

而住建部政策研究中心房地產處處長趙路興對此的回應是：對于專業性比綜合性更強的法律，由主管業務部門起草更為合適。因為主管部門起草的法律草案也會遞交到國務院法制辦，由他們下發各部委和地方政府去協調意見。

由于一些敏感的利益糾葛無法平衡，知情人認為，住建部考慮到一己之力難以權衡駕馭多部門利益和責任，草案即使上交也可能會在“征求意見”階段受到其他部門反對。因此還不如改出條例。

條例執行效力幾何

專家介紹，從法“降格”為條例，出臺時間會相對較快。但在執行效力上，“條例”作為部門規章的效力將不比法律。

北京大學房地產法研究中心主任樓建波表示，預計“條例”會在此前已經成型的《住房保障法》草案的基礎上進行刪減。

《財經國家周刊》了解到，實際上早在2007年討論立法之初，住建部就曾設想先出臺《基本住房保障條例》。但后因全國兩會代表、委員不斷呼吁，中央高層對住房保障立法高度重視，才決定“一步到位”起草《住房保障法》。

2008年，住建部曾分別委托深圳房地產研究所和北大、清華法學專家做國內外理論和實踐雙重研究借鑒。前者搜集和吸取國內各地地方條例精髓，后者參閱境外14個國家和地區的住房保障制度。研究團隊陣容強大，動用國內外上百名專家。并且在2010年全國兩會期間，被列入國務院2010年立法計劃。

一位不愿具名的《住房保障法》起草專家認為，《住房保障法》考察、研討等工作已經做了“無數遍”。

依照慣例，條例中的條款都是一些管理性的、運營性的規定，此前出臺的相關文件已經多有包括。按道理來講，條例的相關規定，地方政府應該按規定實施，但在“條例效力難出部門”的現實狀況下，必須跨部門的去實施約束。

“而跨部門之間的協調，必須通過大法來實現，住建部沒辦法去約束其他部門。”上述專家認為，出臺法律難度太大，但難度不大立法又沒意義。條例側重的是基礎性的政策，法律位階比較窄。

住房保障立法降格為條例，可能將削弱對地方政府落實責任的考核力度。曾于2010年聯名30余位全國人大代表將《住房保障法草案建議稿》移交兩會的全國人大代表、律師遲夙生，接受《財經國家周刊》記者采訪時表示，條例是行政規定，比法律更加具有靈活性及自由度，地方政府執行中容易操控。但當問題出現時，難于追究地方政府的責任。

核心問題如何約定

當前，在保障性住房建設熱潮中，一些地方政府傾向于能帶來商業開發收益的舊城區改造、城中村改造項目；甚至有些地方為了獲取廉租房補貼資金，推倒好的房子建廉租房，然后再違規賣掉以雙重獲利。在專家看來，這些失當行為，均與法的缺位有關。

而對于此前曾抱有參建保障房預期的民營房地產企業來說，立法擱淺也是一個政策利空消息。“我們最期待的，是政策能明示保障房建設的拿地、融資以及稅費優惠鼓勵方案。現在估計是看不到了。”一位不便具名的房地產上市公司副總裁說。

據了解，受制于持續限購調控，當前諸多面臨商品房開發壓力的房地產企業，大都頗為關注住房保障的立法工作，“甚至有企業愿意出高價請立法組專家去講課。”知情人透露，這些房企大都對保障房政策趨勢較為關心，希望能夠盡早熟悉“游戲規則”，找到保障房的盈利模式。

北京一家大型房企的負責人在接受《財經國家周刊》采訪時表示：“我們都想快點看到相關政策規定。公租房怎么定位？利用企業自有用地、集體土地建設公租房在法律上能否承認？融資政策如何限定？會享受哪些政策補貼？政府責任如何限定？”

上述房企負責人說，當前很多房地產企業在商品房市場限購、限貸的調控下，都有意愿投入能夠獲取貸款支持的保障房領域。但目前投資保障房建設還存在政策不明帶來的“風險”，比如地方政府在保障房的回購上一再展期。據悉，中冶、首開等大型房企承擔的保障房建設都存在政府不能如期回購的問題。

對于社會公眾而言，希望通過住房保障立法以提升保障標準，實現“居者有其屋”。而上述未具名的專家認為，條例最大的用途可能是“對社會大眾違法違規行為的約束”。

為了減輕住房保障立法層次下降的影響，多位業內專家對于正在起草中的《基本住房保障條例》給出了建議。

剛剛出版《住房保障法律制度研究》一書的中國政法大學博士生導師、首都經貿大學法學院長符啟林認為，條例需要明確保障性住房建設主體、資金來源、補償方式、質量落實、如何分配、如何流通、如何退出以及政府責任等內容。

亞太城市房地產業協會會長謝逸楓建議，條例必須明確保障性住房的類型、住房租賃補貼政策以及土地、財政、稅收與金融支持政策。

清華大學法學院副教授王洪亮建議，條例起草時要與現在的廉租房、經濟適用房、包括即將要制定的公租房管理條例的內容分開。一是明確政府的職責，以及如何落實這些責任。二是明確保障房的分配標準，是按照人、居住面積、家庭結構，還是經濟收入？三是明確保障房的融資渠道。

王洪亮認為，通過上述內容的約定，可以降低當前各地出現的保障房騙租、騙購等騙保問題，也可以明確房地產企業關心的保障房定位、融資政策等關鍵問題。

但王洪亮同時表示，住房保障立法的核心問題還不是針對騙保等問題，因為老百姓的行為容易約束。問題可能在于如何規范和落實政府的責任，讓地方政府愿意出錢投入保障房建設。