地方政府融資問題研究

摘要：地方政府融資為地方經濟和社會發展籌集了資金，在加強基礎設施建設方面發揮了重要作用。但融資平臺數量過快發展致使地方政府融資風險加劇。本文通過分析地方政府在融資過程中過度依賴土地財政、融資渠道單一、管理體系不健全等原因，結合外國地方政府的市政債券、政府公債等融資經驗，提出了完善融資機制、轉變政府職能、建立全國通用的地方債務指標和信用評級制度等建議以改善我國地方政府融資現狀。

關鍵詞：地方政府；融資平臺；地方債務；融資模式

地方政府融資平臺指地方政府為了進行公益性項目建設，通過財政撥款或者注入股權、土地等資產而設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。它廣泛地包括城市建設投資公司、城市建設開發公司、城建資產經營公司等，所融入的資金主要投向城市基礎設施建設。

一 當前地方政府融資概況

（1）融資的規模與構成

關于地方政府融資債務的具體規模，很難說出一個精確數字，因為至今還沒有官方的最終統計數據公布。據中金公司的研究報告估計，2009年末地方政府融資平臺貸款余額約為7.21萬億元，2010年和2011年后續貸款約為2.5萬元，2011年底貸款余額達到約l0萬億元。地方政府融資平臺最早產生于1998年，起初以省級政府為主，但是在2008年金融危機以后，開始由省級政府向地市級、區縣級政府移動，呈現逐步向下擴展的趨勢。據央行2009年第四季度披露的數據，全國有2700多家地方融資機構集中在區縣級政府，這在全國3800多家地方政府融資機構中占比達到70%左右。另外，地方政府融資平臺融資金額的85%左右是通過銀行貸款得到的。地方政府通過注入資產、賦予特許經營權、財政性資金注入以及土地收益等方式對融資平臺進行扶持。

（2）地方政府融資用途

資金的使用主要有三方面：一是投資于完全沒有收入的公益性建設項目，如城市綠化、大型引水工程、城市道路和橋梁、公共文化設施等。這類項目首先需要在財政注入資本金，其次要通過向銀行貸款滿足建設資金的需要，所產生的建設性貸款的本息要財政償還；二是投資于有少量的經營性收入但不能完全自負盈虧的準公益性建設項目，這些項目除了資本金需要財政投入以外，還需要財政在盈虧上給予差額補貼，主要包括城市綜合開發、地鐵等項目；三是投資于商業項目，如公路建設以及城市供水、供電、開發新區等。這類政府投資公司或開發公司項目的前期資金需要靠財政收入來解決，其余通過向銀行貸款和其他方式來滿足，項目建成后銀行貸款的本息完全可以依靠自身的收益來償還。

（3）地方政府融資平臺特點

地方政府融資平臺主要由省、市、縣三級政府以及轄區內管委會所設立，包括國有獨資或政府控股的市政建設公司、綜合性開發投資公司、土地儲備中心、政府性項目公司等。通常情況下融資平臺公司大多采用籌資與資金使用兩端分離的貸款模式，作為借款人融資平臺公司只負責進行融資，而資金使用者則為地方政府項目的建設單位或者主建單位。由于信貸資金的借款方與使用方相不是同一個，導致地方政府融資平臺無法支配項目建設資金的使用，雖然是借款人，但也不可能分享項目的最終收益。平臺公司貸款擔保主要有兩個特點：一是由同一政府部門下屬的平臺公司相互擔?；蛘哔J款沒有任何擔保。二是由政府部門承諾以各種權利設定質押來獲得貸款，但是本質上不能真正形成第二還款源。而還款方式上主要有三種情況：一是項目本身為公益項目，貸款本息完全由政府財政預算進行償還；二是項目本身有一定的盈利，償還貸款需要政府財政進行補貼；三是項目自身有較好的盈利性，能夠償還大部分的貸款本息，但需要政府進行擔保。

二 地方政府融資中的問題

（1）債務規摸擴大致使地方政府財政風險加劇

由于地方政府融資形式多樣化，導致融資所形成的債務也是繁雜多樣。既有因地方政府出面為企業向銀行貸款提供擔保形成的債務，也有地方政府融資平臺直接形成的債務，因此對地方政府債務難以掌握其真實規模。根據央行2011年發布的《2010年中國區域金融業績報告》稱，2010年底全國地方政府融資平臺達到了10000多家，其中縣級融資平臺超過了7000家。地方政府融資平臺的資金來源主要是國有商業銀行以及政策性銀行的貸款，在人民幣各項貸款中融資平臺貸款所占比例低于30%。截至到2010年6月末，商業銀行為地方政府融資平臺貸款達到7.66萬億元。地方政府需要進行公共支出的地方有很多，但是其財政收入卻是有限的，當地方政府履行公共支出責任所需的支出超過其財政收入的時候，地方政府就很容易發生財政風險。拋開地方政府的其他類型的債務，融資平臺的負債占全國GDP、全國財政收入、地方政府總收入的比重等在2009年急劇上升，特別是融資平臺的總負債占地方財政總收入在2009年迅速攀升至185.4%，融資平臺負債已經成為地方政府沉重的財政負擔。

（2）土地財政依賴嚴重導致地方經濟日益失衡

所謂土地財政，是指地方政府為了維持當地的財政收支平衡，通過征收、儲備和出售土地以及進行房地產開發等方式來獲得獲得財政收入。財政部的統計資料顯示，政府性基金收入總值2009年達到18335 億元，其中土地出讓簽訂合同總價款所占比重約為86.78%，涉及資金高達15910.2億元。地方政府不僅可以靠出售土地給自己帶來巨大的財政收入，同時也可以從土地開發過程中的聯動效應中獲得大量的稅費收入。當前隨著土地價值高啟，地方政府的信用額度也隨之攀升，進而地方政府所融資金跟著增多。因此依托土地財政，土地成為了地方政府融資過程中最好的擔保物。最近幾年房地產行業在全國各地得到了快速發展，房價也隨之水漲船高，逐漸成為各地方經濟發展中的支柱產業。由于地方政府的主要財政收入是靠土地所得，所以房價越高意味著土地價值越高，政府獲得的財政收入越多。

（3）政績工程泛濫不止

改革開放以來，隨著我國經濟的不斷發展，地方政府可支配的財政收入也越來越多，但隨之而來的就是全國各地屢見不鮮的形象工程、政績工程。之所以會出現這種現象，是與我國現行的干部選撥任用機制是分不開的。如今在全國600多個城市中，有接近三分之一的城市爭先恐后的提出要建國際化大都市，許多二三線城市也爭相建設的各種高新技術開發區、CBD金融中心等，這些項目或多或少都有那么點政績工程的意味。據世界銀行的數據統計顯示，從1986年到2000年這三個五年計劃期間，中國因為投資決策失誤造成了大約4000億到5000億元的資金浪費。之所以在這十五年里會出現這么巨大的自己浪費，是因為在地方官員看來政府用自己的錢建設的項目所樹立起來的形象卻是官員自己的，因此在判斷項目可行性時，其首先考慮的是政績問題，經濟效益反而放到后面了。

（4）過分依賴商業銀行貸款造成融資渠道單一

目前地方融資平臺的項目融資中85%以上靠銀行貸款，銀行貸款是地方政府最重要的融資渠道。由于地方政府財政收入有限，而這部分資金大多用在沒有直接經濟效益的城市基礎設施建設等公益項目上，所以貸款多由地方政府提供隱性擔保。因此，商業銀行貸款的政策性使用將使地方政府融資平臺存在著違約等信用風險，這將導致銀行不良貸款隱性化和長期化趨勢，最終將形成銀行壞賬，進而可能會導致全系統的金融風險。地方政府城建資金的來源只有兩個，一是銀行貸款，另一個就是財政撥款。我國地方政府在處理地方事務時的權力很大，但與之相反的是在財政稅收方面的權利卻是有限的，因此在城市建設當中地方財政很難給予大量的資金支持，在融資結構中不得不主要依賴商業銀行貸款。近年來地方城建投資規模日益擴大，資金需求量不斷上升，然而由于融資渠道單一，致使資金需求難以保證，造成融資壓力不斷擴大。另外，還存在管理體系不健全、融資信息披露機制不完善等問題。

三 防范地方政府融資風險的建議

（1）借鑒國外地方政府融資模式成功經驗

我國實行市場經濟的時間還比較短暫，而歐美等經濟發達國家經過的探索與發展已經建立了一系列的比較完善的地方政府融資模式。其中美國的市政債券融資模式、日本的地方政府公債模式、法國的城市公用事業特許經營模式等比較出名，很值得我國地方政府進行借鑒學習。

美國市政債券市場是美國各州以及州以下地方政府與其代理機構籌集公共事業資金的重要融資場所，作為地方政府融資的重要平臺，其籌集的資金主要用在市政非營利性公共事業項目的建設方面，是美國四大資本市場之一。地方政府發行的債券都會根據當時的環境設置每期的利率水平和到期期限，一般會將所需資金分散為幾期債券連續發行。日本是一個中央集權制國家，從本質上來說地方政府債務只是中央政府債務的一部分，為了便于對地方債務的管理，日本建立了嚴格的地方公債管理制度。為有效地防止地方公債膨脹，日本政府一方面進行法律制約，另一方面中央政府進行嚴格管理。二戰后日本政府為了彌補地方政府財政實力不足問題，采取了發行地方政府公債的模式，從而有效緩解了地方公用事業和基礎設施建設所需資金，促進了地方經濟的快速發展。法國公用事業特許經營模式是通過私人投資與民間資本的使用，以提高公用事業建設資金不足的問題。公用事業特許經營制度具有很大的靈活性，組織結構、技術手段與合同內容都具備很大的可變性。私人企業和政府一般是長期的合作關系，前者接受地方政府委托承擔公用事業項目的建設，在項目建設完成后仍要繼續負責項目的后期運營。為最大限度的保證雙方利益，在報酬支付上，私人企業需要在地方政府扶持和監督下對工程項目持續開發和經營，地方政府則不需要一次性支付所有報酬。

（2）建設服務型政府

要想建設一個服務型的政府，地方政府應該逐漸從屬于市場領域的經濟行為中退出來，將融資的事情完全交給融資平臺公司去做，只有這樣銀行才會不把地方政府看做為“隱性擔保人”。政府需要做的就是在維護好公共基礎設施建設的基礎上，完善融資機制，為地方經濟發展創造一個良好的投資環境。

受計劃經濟時代的影響，地方政府在進行經濟決策時往往具有很大的政治性和隨意性，這樣的決策往往因為沒有科學依據，同時也不可避免地會出現一些尋租行為。因此，對于政府在公共產品領域的投資項目，都應該在前期組織專家對項目的可行性、投資與收益進行分析。

（3）提高融資平臺市場化程度

規模龐大的融資平臺毫無疑問是導致地方政府融資風險的一個重要原因，并且當前地方政府都擁有數量上不在少數的地方政府融資平臺，因此為了減輕其對地方政府的財政依賴，使之真正向市場化方向發展，需要整合融資平臺資源。融資平臺市場化發展只要包括三個方面：一是遵循“大并小，優吞劣”的原則，對各級地方政府平臺可以采取一些破產、兼并、強強聯合等經濟手段進行管理，把各融資平臺的優勢資源給集中起來，組建起真正有效率的融資平臺公司。二是自負盈虧，擺脫地方政府的行政保護。地方融資平臺因為具有政府背景，往往缺乏經營激勵機制，造成經營業績不佳。要完善融資平臺激勵和約束機制，將融資平臺市場化，使其與地方政府徹底脫離關系。三是引入戰略投資者，充實投融資平臺的資本實力，引入新的管理理念和人才可以很好的改良融資平臺的治理結構。

（4）盡可能采用銀團貸款、聯合貸款等方式以分散風險

相對于一家銀行單獨貸款來說，采用銀團貸款、聯合貸款等方式可能是地方政府進行融資的最佳選擇。一般地方政府融資的金額一般都比較大，采用單家銀行進行貸款往往會受到銀行貸款額度的限制，而且集中向一家銀行貸款，風險也會相應提高，而采用銀團貸款等方式卻沒有這樣的問題。同時，采用銀團貸款、聯合貸款等途徑還可以從不同渠道獲得更多的信息，通過分析這些信息作出相應決定，這樣可以有效地提高貸款的利用率。

（5）建立全國通用的地方債務指標和信用評級制度

我國《預算法》規定地方政府不得負債，但現實中地方政府負債以地方融資平臺城投債、銀行貸款等多種形式出現。因此，有必要參考國際通用的政府債務指標，對地方財政收支債務狀況進行預警，這將有利于化解當前地方政府融資平臺的信貸風險。長遠來看，市場化運作的第三方信用評級公司應積極介入地方政府債券信用評級，推動地方政府政務公開化、透明化，提高地方財政支出效率。

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