城市化過程中的農民工市民化問題

摘要：本文認為，目前官方的關于2009年城鎮化水平達到47.6%的結論，只是一種表象，原因在于官方城鎮人口統計中的農民工群體，其目前的生存狀態無法與作為城市化主體的市民相稱。農民工市民權的缺失表現為非正規工作、社會保障的有限性與不平等性、政治參與和利益代表不足、家庭分離的居住形式、平等教育權的缺失。文章從歷史的視角考察了國家發展戰略及其制度安排和結構性壓力的相互作用及其對農民工市民化進程的影響，指出農民工市民化的出路在于外部“賦能”與自身“增能”。為此，需要：（1）國家在制定發展戰略時對農民工的市民化予以高度重視，對農民工的城市化進程、定位、路徑安排等要有整體性的規劃與布局，要將農民工看作是公民而不僅僅是城市經濟發展所需要的勞動力；（2）國家全面、系統地改革現行的社會政策體系，而不僅僅是考慮改革戶籍制度甚至取消戶籍制度本身；（3）讓農民工獲得足夠的收入并擁有支付城市生活費用的能力，特別是組織能力和市場能力。

一、問題的提出

工業化、城鎮化過程中，流向工業和城市的農民實現農民身份的轉變，是發達國家曾經歷過的過程，中國能否順利實現這種轉變，對社會經濟的發展乃至整個世界而言都意義重大。按照官方的統計，2009年中國的城鎮人口為62186萬人，城鎮人口比重達47.6%，城鎮人口在1979～2009年的31年間有一個較快速度的增長，期間年均城市化率為0.89，美國的城市化水平由1970年的25%提高的1920年的51.2%，用時50年，英國的城市化水平由1860年的20%左右到1950年的80%，用時90年，日本的城市化水平由1908年的18%提高到1970年的70%，用時62年，三個國家的年均城市化率分別為0.48、0.67、0.84，作為人口規模位居世界第一的中國來說，即使與上述三個國家城市化率相比，也屬不低。

問題是中國的城市化是否真的如官方統計數據所顯示的那樣成就巨大？本文認為不然，目前的城市化，是一種表象的城市化，而非實質的城市化，中國的城市化水平遠未如城鎮人口比例所展示的那樣高。原因在于被統計為城鎮人口的農民工群體的生存狀態無法與作為城市化主體的市民相稱，2009年中國農民工的總量為22542萬人，其中外出務工者14533萬人，占官方統計的城鎮人口的23.4%。表象的城市化要成為實際的城市化，關鍵是農民工的市民化問題。本文希望探討的問題是：（1）為什么在城鎮打工的農民工未能經由城市化而變為真正的市民？目前其生存狀態如何？（2）為什么會出現這樣的問題？（3）農民工市民化的出路何在？

二、為什么農民工還不是市民？

從社會學的意義上講，市民并不僅僅是指具有城市戶籍的居民，更是具有公民身份的居民。馬歇爾認為，公民身份是賦予共同體正式成員的一種地位……成員被賦予這種地位后，他們之間在權利與義務關系上相互平等，最為重要的三種權利即為公民權利、政治權利與社會權利。在城市打工的農民工，并未被看作是具有市民或公民身份的主體，他們在制度上未被賦予基本權益，在生活和社會行動層面被排斥在城市的主流生活、交往圈和文化活動之外，在社會認同上被有意無意的貶損甚至妖魔化。目前在城市打工、被統計為城鎮人口的農民工的生存狀態表明他們難以被稱之為真正的市民，表現為：

（一）非正規就業

按國際勞工局的定義，就業非正規化是指所從事的勞動得不到公共當局的承認、記載、保護或管理，因此經常被剝奪了七種基本保障：勞動力市場保障、就業保障、工作保障、生產保障、技能更新保障、收入保障和代表性保障。絕大多數農民工在城鎮從事的是非正規工作：（1）工作無保障。首先表現為勞動合同簽訂率低。其次是簽訂的勞動合同基本以短期為主。其三是在經濟衰退或調整時期，農民工總是首當其沖被企業辭退。（2）工作不穩定。主要表現為換工頻繁、工作持續時間短。調查顯示，珠江三角洲農村外來工的平均工作持續期為1.6年，平均換工率為0.393。（3）低收入、高強度。根據調查，8個城市24個企業農民工在平均每月工作27.4天、每天工作9.3個小時的情況下，每月工資平均值為1690元，而當地職工月平均工資為3012元。

總體而言，農民工大多集中于臟、累、險、重、苦、差的非正規部門，工作無保障、不穩定、低收入、高強度，承受著“同工不同酬”、“同工不同時”、“同工不同權”的不公待遇。作為非正規、不穩定、臨時性勞動力的主體，他們在城市打工獲得的工資，難以維持其在城市中長期勞動力的再生產（安家或者在城市中贍養父母、撫育后代），并積累出可以支持其在城市中生根的資本和技能。

（二）社會保障的有限性與不平等性

農民工社會保障存在的主要問題是參保率低下、保障水平不高、工傷醫療保險嚴重缺位、失業保險幾乎沒有、養老保險高不可攀。（1）養老保險。近年有調查數據顯示農民工參加基本養老保險的比例為18.2%，遠低于城鎮就業人員約90%的參保率；（2）醫療保險。外出農民工參加醫療保險的比例大大低于城鎮職工，已參保的農民工盡管可以享受醫療費用報銷，但由于只報銷超出起付線部分的一定比例，農民工仍然要自付一部分，對于難以承受自付部分的人來講，實際上也享受不到相應的待遇；（3）失業保險。農民工在遭遇失業時，往往會因無保險而陷入生活困境；（4）工傷保險。絕大多數農民工依然在工傷保險覆蓋之外，許多農民工發生工傷事故后得不到及時的治療和經濟賠償，拖著傷殘的身體回到原籍，成為農村新的貧困戶。

（三）政治參與和利益代表不足

農民工政治參與和利益代表不足表現在：（1）基本上被排除在城市政治過程之外；（2）無法有效地通過工會組織表達自己的利益訴求。

農民工不僅被排斥在城市選舉活動之外，他們甚至無權參與城市基層社區的自治活動，雖然在有的城鄉結合部，他們的規模遠遠超過了當地居民，但他們幾乎沒有任何正式途徑去影響城市各項政策的制定和執行。在城市的各級各類權力機構中，例如黨代會、人代會和政協中，農民工代表極少，與他們在城市總人口所占的比重極不協調。由于農民工的政治表達權無法得到保障，因此其合法權益的被侵害成為了一種常態。

在中國，工會一向被認為是工人階級的群眾性組織，雖然其在維護工人權益上的作用頗為有限，但畢竟在某些方面還能發揮一些作用。工會的組建和會員的來源一向聚焦于城鎮國有企事業單位和擁有城鎮戶籍的職工，直到2003年9月召開的中國工會十四大會議，才有“農民工已經成為我國工人階級的新成員和重要組成部分”的表述，農民工加入工會也被首次寫入這次大會的報告中。雖然七年來加入工會的農民工人數和比率有了很大的提高，但與城鎮職工的工會入會率相比，還是有很大的差距。

（四）家庭分離的居住形式

農民工因其農村戶籍而被排除在城鎮房屋計劃之外，他們在城市中的居住格局主要有三種類型，一是城市中以地緣為紐帶的外來人口聚居區；二是在城市擴張時期外來人口聚集的“城中村”；三是在城市工業區或經濟開發區中常見的工廠宿舍，通常與當地社區形成分割的二元社區。在居住形式上，則以家庭分離的集體性居住為主。根據國家統計局2009年農民工監測調查，農民工的居住形式是：12.3%住工棚里，7.1%住操作間，33.7%住工作單位提供的集體宿舍，15.7%與別人合伙租房，17.1%獨自租房，另外11.3%住家里或寄住親友家，只有0.8%住自購房。潘毅將農民工居住工廠集體宿舍為主的狀態概括為宿舍勞動體制，這種體制使得勞動力在工作時間上靈活、方便并具有伸縮性、約束了工人的工作尋找時間、減低了工人社會再生產的成本、擴展了雇主對于工人個人生活的控制。

家庭分離的居住方式使得進城務工的農民工不能享受正常的家庭生活，家庭在個體社會化、親情培育、社會團結、養老、甚至最基本的滿足生理需求的功能喪失。

（五）平等教育權缺失

中國義務教育階段實行的是“分級辦學、分級管理”，即基礎教育由縣、鄉財政管理的教育體制，義務階段后的高中教育，則實行戶籍所在地考試入學的辦法。農民工子女因此在城市里很難有上高中的機會，更不可能在城市參加高考。上個世紀90年代中期后，政府開始意識到農民工子弟的入學難問題，不過政府試圖改變農村流動人口子女受教育不平等狀態的努力并沒有取得理想的效果。如各地政府不再允許公立學校向外來人口子女收取贊助費，但各種變相的收費仍層出不窮；在公立學校上學的成本（包括生活成本）太高，使得農村流動人口難以承受；還有不少學校拒絕接納農村流動人口子女入學；公立學校對農村來的孩子存在嚴重的歧視；他們中的不少人不能持續而穩定地在城市上學，到了上初中的時候，因為受升學的學籍限制，父母不得不把他們送回農村上學等等。

目前進城務工者采取兩種方式解決子女的入學問題：一是自己進城務工而將子女留在農村老家，由配偶或者父母照看其生活，在老家上學；二是將子女帶在身邊，以體制外的自發的市場化方式解決子女入學問題，或通過支付昂貴的教育費用在公立學校讀書?；蛟诹鲃觾和幠２粩鄶U大而應運建立的農民工子弟學校讀書，這些“打工學?！被A設施簡陋，師資力量極差，教學質量很難得到保證。無論是以哪一種方式解決讀書問題，都昭顯了農民工子弟相比于城鎮階層子弟在接受平等教育權利上的不足。甚至，相比于那些沒有外出打工者的子弟而言，農民工子弟也因其父或母不在身邊而處于社會資本、文化資本缺失，進而致學業陷于不利的處境。

三、“賦能”與“增能”：農民工市民化的希望

農民工市民化問題的出路何在？本文認同鄭杭生關于農民工市民化問題解決在于外部“賦能”與自身“增能”的觀點，并認為應該從國家發展戰略及其制度安排、結構性壓力的互動視角來思考“賦能”與“增能”問題。

首先，對農民工的外部“賦能”與自身“增能”，需要國家在制定發展戰略時對農民工的市民化予以高度重視，對農民工的城市化進程、定位、路徑安排等在總體上要有整體性的規劃與布局，要將農民工看作是公民而不僅僅是城市經濟發展所需要的勞動力，只有這樣，農民工的市民化才不至于成為一個出了問題需要尋求藥方的應景性問題。

其次，需要國家全面、系統地改革現行的社會政策體系，而不僅僅是考慮改革戶籍制度甚至取消戶籍制度本身。全面、系統的社會政策體系改革，首先是要開放戶籍制度背后的福利與公共服務，讓戶口成為僅僅是一種登記的憑證，而不是一種享受不同福利與公共服務的身份標識。其次是要改革財政收入和分配體制，增加勞動報酬在中國國內生產總值（GDP）中所占比重。在過去22年里，利潤擠占工資的現象突出，勞動者的收入并沒有隨著財富的增長而增長。第三是教育制度和政策的改革、社會保障制度的改革和住房制度的改革。教育制度和政策的改革可以提升農民工及其子女的人力資本，社會保障制度的改革旨在建構覆蓋所有公民的一體化社會安全網絡，減少農民工市民化過程中遭遇的風險。住房制度的改革旨在將農民工納入城鎮住房保障計劃之中，解決其在城鎮的居住問題。

本文認為，純粹的取消農民工的戶籍身份并不能真正地解決其市民化問題，今天人們看到的社會事實是，大量離開土地從事各種非農產業的農民工在理性思考后仍然謹慎地保持著自己的農村戶口和農民身份，而發達地區一些城市的城郊結合部更是出現了已經轉換了戶籍身份的人千方百計想恢復曾經的農民身份的現象，其最大理由是為了保留在農村的土地。因為有了土地，也就有了生存的資本，沒有土地也沒有城鎮生存能力者，即使擁有了城鎮戶籍又有何用？

第三，農民工能否市民化，能否融入城市，也取決于其能否獲得足夠的收入并支付城市生活費用的能力。有兩種能力至關重要，一是組織能力，即農民工作為新興的工人階級形成自己的組織、通過各種集體行動表達自己訴求的能力，這種能力在很大程度上決定了這個群體的勞動報酬在分配格局中的位置。二是市場能力，即個人可以帶到市場上去進行討價還價的一切品質。按照吉登斯的觀點，有三種市場能力構成了資本主義社會中階層差別的重要因素：

對于生產資料財產的占有，對教育或技術資格的占有以及對體力勞動力的占有。他認為，無產階級因其擁有的“市場化技能”的類型與壟斷程度而產生分化，那些擁有市場價值技能的工人，其境遇要強于那些除了體力沒有什么東西可以提供的工人。在現代社會中教育資歷非常重要，但體力工人對職業技能的壟斷，對于其市場能力的作用也非常重要。從吉登斯的討論可以看出，工人的市場能力（特別是教育資歷與職業技能）對于其收入、就業保障、職業生涯前景、各種福利的獲得至關重要，它決定了工人的行動能力。吉登斯所討論的教育資歷與職業技能，也是人力資本的核心要素。

近年來關于人力資本對就業和收入影響的大量研究都證明了農民工在教育程度和勞動技能上與城市工人相比存在的明顯差距，人力資本中的教育年限、培訓、工齡等變量對農民工工資有顯著的正向影響。教育資歷的差異是造成城市工人與農民工收入差距的主要原因；同時，農民工內部也會因為人力資本的不同而產生一定的收入差異。文化程度和職業培訓是制約農民工就業和提高其職業層次的主要因素。農民工組織能力的提升有賴于工會組織的變革與自主性的成長。農民工市場能力的提升需要：

（1）宏觀人力資本投資，這涉及國家如何公平、公正地配置教育資源、對技術培訓進行投入和分配，對衛生健康資源進行公正、有效的配置等問題。（2）微觀人力資本投資。孫立平認為農民工真正的融入城市可能需要代際傳遞的保持來實現，而代際的實現，一個重要的路徑就是針對流動人口子女的教育安排，通過宏觀人力資本投資環境的改善和微觀人力資本投資，使農民工子女有可能成為有技能的一代，這樣就是向真正的城市定居前進一步，期望到其第三代擁有與城市子女同樣的教育資源。流動人口真正融入城市的過程，可能需要幾代人的時間，要通過代際的傳遞才可能實現。（3）農民工人力資本使用環境的改善，需要理順農民工技術的認定、技術等級與晉升之間的關系。

（轉載自：中國行政管理）